服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問題及解決思路

[摘要]隨著當(dāng)前我國社會公共需求全面快速地增長，如何進(jìn)行政府公共服務(wù)體制改革、加快服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。但總體來說，在服務(wù)型政府建設(shè)的理論建構(gòu)和具體實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些疑惑和問題，與人們的最初預(yù)想還存在一定距離，而解決此類問題的主要思路是統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)公共參與和提升公共服務(wù)能力。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；突出問題；解決思路

[中圖分類號]D60

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)05-0036-02

一、當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)中存在的突出問題

所謂服務(wù)型政府，也就是為公眾服務(wù)的政府。它是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府的重點(diǎn)是以公民為中心，以滿足公民不斷增長的、日益多元化的公共需求為目標(biāo)的新的治理模式。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要實(shí)現(xiàn)政府本位向社會本位的轉(zhuǎn)變，由官本位向民本位的轉(zhuǎn)變，由管制向社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變這三個(gè)根本轉(zhuǎn)變過程。建設(shè)服務(wù)型政府是我國政府改革的目標(biāo)和基本方向，也是我國現(xiàn)階段市場化改革的客觀要求，它標(biāo)志著公共行政價(jià)值的根本轉(zhuǎn)變。

正是由于具有如此重要的戰(zhàn)略地位，當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)成為我國各級政府行政改革的熱門話題。但是，在服務(wù)型政府建設(shè)的理論建構(gòu)和具體實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些疑惑和問題，與人們的最初預(yù)想還存在一定距離，具體表現(xiàn)如下：

1.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。目前各級政府均進(jìn)行了服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐，也采取了很多措施，但這些措施大都處于比較表面的層次，有不少措施就是簡單的便民措施，離真正的服務(wù)型政府的要求還有很大的距離。服務(wù)型政府的實(shí)踐缺乏，比較盲目，只能走摸著石頭過河，走一步看一步，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，再發(fā)現(xiàn)問題，再解決問題這一模式。歸納起來就是一邊實(shí)踐、一邊探索、一邊總結(jié)。此外有些服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐則是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)起重要推動作用，一旦領(lǐng)導(dǎo)人工作調(diào)整或因其他事情，則服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程就將受到重大影響。總的問題就是上述行為僅局限在具體的操作層面和技術(shù)層面上，未上升到制度層面。理論不清，導(dǎo)致實(shí)踐效果不夠滿意。

實(shí)際上，服務(wù)型政府是一種全新的理念，從某種程度上講又是一場新的革命，是全新的政府職能配置、機(jī)構(gòu)重組、管理方式方法和行為模式的革命，它要求從根本上改變中國數(shù)千年來的管制行政傳統(tǒng)，從根本上改變政府的角色和政府官員的角色。不是修修補(bǔ)補(bǔ)，小打小鬧，而是涉及行政理念、體制、流程、人員的全面變革。這樣一項(xiàng)復(fù)雜且艱巨的任務(wù)如果沒有一項(xiàng)全面、深刻理論的支撐，沒有一個(gè)總體、統(tǒng)一、清晰、合理、具有可操作性的實(shí)施規(guī)劃或建設(shè)方案，很難達(dá)到預(yù)想效果。

2.公眾參與不足。除了缺乏統(tǒng)一規(guī)劃之外，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中另外一個(gè)比較突出的問題是公眾參與不足，具體表現(xiàn)為政府提供公共參與的途徑不足、體制外力量激勵(lì)缺乏、部分公眾參與愿望不強(qiáng)烈。導(dǎo)致這種局面的原因主要是國家民主參與體制的不健全。眾所周知，中央集權(quán)的專制體制在中國存留了大約兩千多年，雖然從1949年至今，我國不僅確立了社會主義民主制度，而且隨著時(shí)間的延續(xù)，這種民主制度得到了不斷的健全與發(fā)展，但是總的說來封建專制制度所留下來的遺毒并沒有徹底清除干凈，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的官本位思想依然比較嚴(yán)重。這種負(fù)面因素，直接導(dǎo)致了我國公共政策制定的水平維度并不是很高，不僅一些重大的宏觀決策得不到公民的直接參與，甚至一些事關(guān)城市建設(shè)、社區(qū)規(guī)劃的局部政策，也很難做到征求最大多數(shù)的意見。

3.公眾對公共服務(wù)提供情況不滿意。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，也許公眾反響最強(qiáng)烈、意見最大的就是政府提供公共服務(wù)方面存在的問題了。雖然許多政府部門都貼著“為人民服務(wù)”的標(biāo)語并提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，但將以上宣傳的口號落到實(shí)處，各級政府仍有很長的路要走。根據(jù)零點(diǎn)研究集團(tuán)旗下的零點(diǎn)調(diào)查與零點(diǎn)指標(biāo)數(shù)據(jù)網(wǎng)于2004年完成的中國居民對政府公共服務(wù)評價(jià)的多年跟蹤研究顯示，相當(dāng)多的公眾對政府的公共服務(wù)提供情況不滿意。具體來說，在零點(diǎn)對全國公眾的調(diào)查中，有37.9%的受訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣捌浠鶎诱堋袄淠保碛?4.9%的人拒絕回答或表示說不清楚，僅有37.2%認(rèn)為政府是“親切”的。

總體來講，城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)不滿意的原因主要有兩點(diǎn)，一點(diǎn)是政府工作人員個(gè)人因素，另一點(diǎn)為制度原因。個(gè)人因素主要包括：(1)個(gè)別工作人員利用職權(quán)要錢、要物；(2)個(gè)別工作人員不一次性告知，讓服務(wù)對象反復(fù)跑路；(3)有些工作人員缺乏時(shí)間觀念，總是拖到審批時(shí)限的最后才完成工作；(4)有些工作人員欠缺學(xué)習(xí)新知識、新技術(shù)的壓力和意愿，導(dǎo)致完成本職工作有困難。

導(dǎo)致公眾不滿意的制度因素主要為：(1)部門林立，工作程序復(fù)雜冗長、多頭管理，缺乏協(xié)調(diào)；(2)政策法規(guī)嚴(yán)重落后現(xiàn)實(shí)，大量過時(shí)法規(guī)未及時(shí)清理；(3)組織龐大，但決策權(quán)過于集中于領(lǐng)導(dǎo)。

此外，由于受上述個(gè)人因素及體制因素的影響，一些單位在工作中表現(xiàn)為依然存在小打小鬧、自滿自足、故步自封的保守思想，唯書、唯上、因循守舊、墨守成規(guī)、亦步亦趨的思維慣性，等、靠、要思想和悲觀失望、無所作為的情緒，局部利益第一、條條規(guī)則至上的狹隘思想觀念依然存在，在一定程度上制約了服務(wù)型政府建設(shè)的核心目標(biāo)——提供公共服務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。

二、解決問題的基本思路

1.統(tǒng)一規(guī)劃。首先，服務(wù)型政府建設(shè)必須要有一個(gè)明確的、具有代表性的、可操作性強(qiáng)的總體規(guī)劃。從建設(shè)服務(wù)型政府的總體規(guī)劃內(nèi)容來看，該規(guī)劃必須包括服務(wù)型政府具有哪些目標(biāo)、如何實(shí)施、如何衡量、評價(jià)，以上內(nèi)容均應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。此外，服務(wù)型政府建設(shè)總體規(guī)劃也應(yīng)有一明確的制定主體。筆者認(rèn)為，從掌握的資源及在國內(nèi)的影響的角度來說，我國中央政府應(yīng)責(zé)無旁貸。雖然當(dāng)前各地各級政府均在進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)理論與實(shí)踐的探索，但沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)勢必給服務(wù)型政府建設(shè)帶來不便，畢竟服務(wù)型政府建設(shè)事關(guān)全局而不是僅限局部地區(qū)。

其次，在制定全面規(guī)劃的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前中央政府應(yīng)制定一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說明確什么是基本的公共服務(wù)。比如教育的基本標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)療的基本標(biāo)準(zhǔn)等，必須要有一個(gè)明確的量化，應(yīng)該通過立法確定這種最低標(biāo)準(zhǔn)。如果不能以立法形式出現(xiàn)，至少也應(yīng)該以行政規(guī)章的形式明確，在先確立基本標(biāo)準(zhǔn)這樣一個(gè)前提下，中央政府應(yīng)制訂相應(yīng)的措施使得地方政府能夠提供這樣的服務(wù)，使服務(wù)型政府建設(shè)切實(shí)可行，也確能有所成效。

最后，在總體規(guī)劃過程中應(yīng)及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。規(guī)劃的制定是一個(gè)艱巨、復(fù)雜的過程。由于今天我國的服務(wù)型政府建設(shè)是史無前例的，國內(nèi)外均無前例可循，且由于我國各地區(qū)發(fā)展的極不均衡的現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國服務(wù)型政府建設(shè)在理論上正處于一個(gè)不斷探索的階段，而探索自然會有失誤、有挫折，但至少我們積累了經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了教訓(xùn)，對我國服務(wù)型政府建設(shè)總體規(guī)劃是一個(gè)必要的補(bǔ)充。而實(shí)際上公共管理也有一定規(guī)律可循，經(jīng)過這么多各級政府的實(shí)踐，很多證明切實(shí)可行的政策措施完全可以以制度的形式明確下來。中央政府應(yīng)該做的是及時(shí)將這些有益經(jīng)驗(yàn)充實(shí)到總體規(guī)劃中，將其推廣至全國。

2.加強(qiáng)公眾參與。公眾參與是憲法賦予公民的神圣權(quán)利，而同時(shí)公眾參與的深度與廣度也是衡量一個(gè)國家民主化進(jìn)程的重要標(biāo)志。公眾參與有兩個(gè)隱含的前提，即每個(gè)人不論男女都可以主宰自己的生活，二是相信每個(gè)人都有能力改變自己的命運(yùn)。與以往政府相比，我國的服務(wù)型政府不是凌駕于社會之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是受公眾利益驅(qū)動，從公眾需要出發(fā)，以公眾滿意為根本目的的全新型政府。從某種程度來說，服務(wù)型政府追求的一個(gè)重要目標(biāo)就是幫助公眾實(shí)現(xiàn)主宰自己生活和改變個(gè)人命運(yùn)的夢想，這也是服務(wù)型政府之所以存在的合法性來源之一。

而在另一方面，要建設(shè)服務(wù)型政府、提供公共服務(wù)就必須建立一個(gè)公民社會，這是我國民主化進(jìn)程的必然要求。在此應(yīng)該著重指出的是服務(wù)型政府建設(shè)不僅僅是政府自己的事，服務(wù)型政府建設(shè)必須建立在公眾參與的基礎(chǔ)上，應(yīng)該充分發(fā)揮公共的熱情與力量。梁啟超之孫、著名民間環(huán)保主義者梁從誡先生在一次演講中曾經(jīng)打過這樣一個(gè)比喻：“如果我們?nèi)珖喈?dāng)于一個(gè)大家庭，政府就好比是家庭主婦。但打掃這個(gè)家，保持整潔，光是家庭主婦的事嗎?如果所有家庭成員都不管，只有家庭主婦在那兒打掃，其他人亂丟瓜子皮、塑料袋，隨地吐痰，亂扔煙頭，那么這個(gè)家庭主婦就算一天24小時(shí)不休息也打掃不干凈。我們作為家庭成員——公民，起碼應(yīng)該做到：你不洗衣服，但別把臟衣服扔得滿屋子都是，都放在洗衣機(jī)里可以嗎?你吃完飯不洗碗，但把碗收一收，放到水池里可以嗎?就算政府是一個(gè)完全盡責(zé)的家庭主婦，也需要老百姓的共同參與。”

在一個(gè)健全的社會里，公眾參與一方面可以提供諸多有價(jià)值的意見和建議，另一方面也是對政府的外在監(jiān)督，總體來說公眾參與是服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)重要方面。

3.提高公共服務(wù)能力。建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)最基本的要求就是提高政府公務(wù)人員的公共服務(wù)能力。而提高公共服務(wù)能力，首先就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的錯(cuò)誤觀念。服務(wù)型政府是一種全新的政府理念，也是全新的政府職能配置、機(jī)構(gòu)重組、管理方式方法和行為模式的革命，它要求各級公務(wù)人員真正樹立為公眾服務(wù)的思想觀念。由于當(dāng)前政府官員長期壟斷性地控制和掌握社會資源分配的現(xiàn)實(shí)及對自身角色的定位，這種思想上的轉(zhuǎn)變相當(dāng)困難，官本位和官大于民的思想仍然存在。必須在根本上使所有政府公務(wù)人員摒棄傳統(tǒng)的“官貴民輕”思想，確實(shí)認(rèn)同為公眾服務(wù)的思想。

其次，吸收借鑒工商管理部門業(yè)已卓有成效的經(jīng)驗(yàn)，從工作流程、績效評估、法律規(guī)章制定與修改、人員激勵(lì)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)提供的實(shí)踐，在組織結(jié)構(gòu)、制度、具體行為過程、公務(wù)人員自身素質(zhì)與能力等部分進(jìn)行有針對性、可操作的變革，提升各級政府部門公共服務(wù)的效率。

總之，建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)將是我國政府長期面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府的過程同時(shí)也是行政改革的過程。只有各級政府公務(wù)人員真正以公共利益為旨?xì)w，在服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐中能夠不斷提升自身素質(zhì)與能力、積極與公眾溝通、廣泛創(chuàng)造公民參與機(jī)制、認(rèn)真履行職責(zé)、廉潔自律、創(chuàng)新機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府、加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)才有實(shí)現(xiàn)的可能。

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責(zé)任編輯 宋桂祝