ＰＰＰ融資方式在我國農村基礎設施建設中的運用

[摘要]社會主義新農村建設需要加強對農村基礎設施的供給，但基于政府有限的財力和中國農村區域的廣大，農村基礎設施建設迫切需要尋求一種新的融資方式。PPP融資方式既可以彌補財政投入的不足，又有利于提高農村基礎設施的經營管理效率。

[關鍵詞]PPP；農村基礎設施；準公共產品

[中圖分類號]F810.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)05-0031-03

眾所周知，目前我國政府有限的財力難以在短期內獨力支撐廣大農村基礎設施的有效供給。為了加快新農村建設的進程，有必要引入新的投資主體。PPP融資方式的運用，可以有效解決農村基礎設施建設面臨的資金瓶頸問題。

一、農村基礎設施的內涵與屬性

(一)農村基礎設施的內涵

農村基礎設施是為農村經濟、社會、文化發展以及農民生活提供公共服務的各種要素的綜合。根據其所提供的服務性質的不同，農村基礎設施大致可分為三種類型：一是用于為農業生產提供必要的物質條件的生產性基礎設施，包括農用土地、水土保持及田間道路建設、農田水利設施等。二是包括農村金融、信貸和保險支持及農村信息服務在內的服務性基礎設施。三是由農村交通運輸設施、通訊設施和農業生產資料與農產品的銷售設施構成的流通性基礎設施。與工業和城市基礎設施相比，農村基礎設施的技術含量和資本含量通常較低，所使用的技術相對簡單，且包含了大量的勞動積累，由較多的活勞動與少量的資本相配套，活勞動直接轉化為凝結的資本形態。加強農村基礎設施建設，對于提高農業生產效率、促進農村地區經濟發展、開拓農村市場以及解決農村剩余人口的就業問題，都具有極其重要的意義。

(二)農村基礎設施的屬性

1.自然壟斷性質。多數基礎設施具有自然壟斷性，這是由基礎設施本身的性質決定的。(1)巨大的沉淀成本增強了基礎設施的壟斷性特征。每一類基礎設施都建有自己的網絡以輸送能源、材料、信息、產品或人口，而網絡建設和維護的巨大費用，是提供基礎設施服務總成本的主要部分。而且，從資本規模和技術工程的角度看，基礎設施必須一次性進行大規模投資，這種投資具有不可分性。基礎設施投資的不可分性決定了基礎設施的初始投資巨大。由于大部分基礎設施的資產具有耐用性、專用性和非流動性，資產不易出售或轉作他用，因而投資一旦實施，就會形成大量的沉淀資本，而變動成本的比重較小，從而在客觀上形成了市場進入障礙，即使沒有管制，競爭者也不容易進入市場，這就可能將大量的中小資本排除在基礎設施領域之外，由此更加強化了某些基礎設施服務的自然壟斷性。(2)具有網絡特性的基礎設施更加明顯地具有自然壟斷性。對于這類基礎設施，網絡終端的數量(交通、電力、通訊信號等)是衡量網絡作用的最佳指標，而網絡上的流量將隨網絡的節點幾何級數增加。網絡節點數量越多，邊際投資收益越大。所以在傳統意義上，基礎設施中供水、供氣和交通部門等是典型的自然壟斷行業。

2.準公共產品性質。大多數基礎設施都屬于準公共產品，有的具有非排他性，有的具有非競爭性。一些公共產品較接近于純公共產品，另一些較接近私人產品。比如村內道路在一定意義上可歸為純公共產品，難以對消費對象收費；農村文化娛樂設施則比較接近于私人產品，一般可以向前來娛樂的人收取合理的費用。(1)具有收益范圍的區域性、有限性和使用上的相對低效性。一般來說，基礎設施隨著使用者的增加，其邊際成本會不斷降低。但由于大多數農村社區具有明顯的區域性、邊緣性和分散性，基礎設施使用者明顯少于城市。相應地，農村基礎設施產品相對城市基礎設施產品而言受益范圍較有限，使用效率較低。(2)具有較弱的可經營性，私人參與意愿不高。農村基礎設施的運營一般不能產生足夠的現金流量，導致投資者不能從項目的經營中收回投資，特別是在經濟發達的地區，如想通過建成后向消費者收費的方式收回投資，困難很大。因此，一般情況下私人參與農村基礎設施建設的意愿不高。

二、農村基礎設施建設中運用PPP融資方式的必要性

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，被譯為“公司合作伙伴關系”。具體來說，是政府與私人組織之間，為了合作建設基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴似的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務以確保合作的順利完成，從而使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP是一種所有權性的特許經營，它通常都是在政府需要民間投資，但從長遠看又不愿放棄資產所有權時所采用的一種方式。

(一)PPP融資方式運用的理論依據

理論依據之一：代理理論

代理理論根植于制度經濟理論。代理理論和公司理論為重塑政府結構提供了藍圖，即最大限度壓縮交易費用和減少成本。公共選擇理論將傳統經濟行為假定應用到決策中，現代競爭理論為在公共部門中引入市場機制起到促進作用。PPP項目中，私人部門承擔直接風險和間接風險。私人部門負責項目的設計、建設、運行和維修等全過程，承擔設計、建設和經營風險；另外，私人部門還面臨政府信用風險、技術風險和利率風險。加之，招投標市場競爭機制迫使投標方壓低成本，現金價格由私人部門向公共部門轉移。因此，運用PPP融資方式，公共部門能獲得比自身獨自供給公共產品更好的現金價格。

理論依據之二：公共產品理論

公共產品理論從消費特征角度將產品分為三類：即純公共產品、準公共產品和私人產品。純公共產品是個人消費這類產品或服務不會損害其他任何人消費該產品從中獲得受益，典型特征是消費的非排他性和非競爭性。因此，純公共產品通常都由政府提供，并非出于效率原因，而是私人部門無法提供純公共產品(或者提供成本過高)，或者無法克服“搭便車”問題，政府介入是為了克服市場失效。政府也提供私人產品，如教育、水、電等，這是由于教育具有一定的外溢性，完全由私人提供，就會出現富人過度消費，窮人消費不足，社會教育消費不公。水、電屬于規模效益遞增類產品，政府介入能使社會福利損失減少。公共產品的政府和私人獨自供給盡管都存在最佳均衡，但是在嚴格約束條件下得出的結論，且在實踐中難以操作。準公共產品較之純公共產品和純私人產品更為普遍，政府和私人均有供給責任，而準公共產品的競爭性和排他性有強弱之分，因此必須根據其特性采取不同的方式供給。

理論依據之三：基礎設施的可銷售性評估

在公共產品理論基礎上，世界銀行在1994年發展報告中對基礎設施的性質進行了詳細的分類，并提供了對于不同類型基礎設施評估和推行體制改革的政策建議。世界銀行選取競爭潛力、商品或服務的特點、向用戶收費補償成本的可能性、公共服務的責任、環境外部性等五個因素作為可銷售性評價指標，最后給出了可銷售性的綜合評估價值。

由于城鄉基礎設施的普遍特征在主要方面是相同的，因此，在對有些指標的量值和相關判斷作出一些調整之后，該評價理論框架可應用于農村基礎設施的建設和管理。

公私合作的潛力可以參照基礎設施的可銷售性來判斷。基礎設施的可銷售性越強，私人進入的可能性越大，公私合作的基礎就越大；反之，采用公私合作管理模式的可能性就越小。

(二)PPP融資方式運用的現實壓力

現實壓力之一：資金壓力——彌補財政投入的不足

我國經濟持續快速增長，對基礎設施等公共產品，尤其是農村基礎設施的需求在逐步加大。然而，不爭的事實是我國基礎設施等公共產品(或準公共產品)建設資金來源渠道少，資金籌集困難，財政支出壓力大。近年來，隨著新農村建設的推進，農村基礎設施支出矛盾突顯。目前，我國農村基礎設施的水平遠遠不能滿足廣大農民生產生活的需要，距離建設社會主義新農村的目標有很大的差距。如果僅僅依靠財政投資，不能適應形勢發展。如何在不增加政府財政支出，同時又增加農村基礎設施的政策良方成為政府所迫切追求的。引入私人資本，多渠道融資，為農村基礎設施提供一部分資金，PPP融資方式是最佳選擇。PPP融資方式等于政府“辦大事、花小錢”。政府根據私人部門提供的公共服務的數量和質量分階段付費，省卻了政府直接投資一次性巨額支出。此外，采用PPP融資方式建設的項目，其融資風險及責任均由投資者承擔，政府無需提供信用擔保，有利于政府降低隱性債務。

現實壓力之二：績效壓力——提高農村基礎設施的效率

一方面，農村基礎設施的傳統建設效率低下。由于政府成員目標的多重性和顯著的委托代理關系，我國政府投資基礎設施的效率較為低下。而PPP項目實行的是項目管理方式，能集中與項目有關的各方面專家，能吸引先進的管理方法，提高項目建設速度與質量，提供更好的服務使消費者受益。解決工程中出現的各種問題，降低成本，提高效益，企業贏得更多的利潤。PPP融資方式采用“一攬子”總承包方式，在嚴格的投標過程中，新穎、超前的設計是中標的前提，它不僅對整個項目起到推動作用，并促進整體設計水平的提高。在項目實施過程中，為加快工程進度，提高工程質量，項目公司必然引進、研發先進技術設備、儀器儀表等，推動技術進步。另一方面，農村基礎設施的傳統經營效率低下。農村基礎設施的責權不明晰，建設者與受益者聯系不緊，經營管理效率低下，在農村基礎設施不足的情況下，對已經建好的基礎設施沒有很好地加以保護和利用。常出現有人建設、使用，卻沒有人管理的情況。例如政府在農村建設的小型基礎設施由于國家、集體、受益農戶三者的職責和義務沒有明確界定，導致建設、管理、使用三個環節脫節，經常出現“國家管理不到、集體管理不到、農戶管理不了”的尷尬局面。PPP項目的權責通過契約確定下來，可以有效提高農村基礎設施的經營管理效率。

三、農村基礎設施建設中運用PPP融資方式的實現途徑

(一)實現途徑

根據E.S.薩瓦斯的理論，不同形態的基礎設施采用不同的PPP管理模式[1]，主要途徑可概括為三個方面[2]：

1.原有基礎設施。政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，讓民營企業進行經營和管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，不但有助于提高基礎設施的使用效率，而且在出售和租賃的形式中還可以為政府融資及置換資金，從而支持新的基礎設施建設。

2.擴建和改造現有基礎設施。政府可以通過租賃——建設——經營、購買——建設——經營、外圍建設等形式與民營企業合作。政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業對原有基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經營管理。經營者依據特許權向使用者收費，并向政府交納一定的特許費。通過這種合作可以加快農村基礎設施升級、改造的速度，同時為政府新建其他基礎設施籌集一定的資金。

3.新建基礎設施。政府可以采用建設——轉讓——經營、建設——經營——轉讓、建設——擁有——經營等形式與民營企業合作。建設——轉讓——經營是指由民營企業對基礎設施進行建設，建設完成后轉交給政府部門，然后再由民營企業進行經營管理。這種形式有助于提高基礎設施建設的效率和質量，也有助于提高經營管理的效率。建設——經營——轉讓是指由民營企對基礎設施進行建設，建成后由民營企業進行經營管理，按照特許經營的合約時間，經營到期后轉交給政府。在經營管理期間，基礎設施的所有權屬于政府，民營企業不需要向政府交納使用費，經營到期后無償交給政府。同時，在交接以前，必須保證該基礎設施的完整性和功能性。建設——擁有——經營是指由民營企業建設基礎設施，建設完成后，民營企業獲得基礎設施的所有權，同時，獲得基礎設施的“永久性”經營權(“永久性”經營是個相對概念，是特許權下面的“永久性”經營)。這三種形式都可以為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金使用效率和基礎設施建設質量。

(二)運用中注意的問題

農村基礎設施不同于城市基礎設施，運用PPP融資方式必須注意以下幾個問題：

1.選擇合適的項目。在農村推廣PPP融資方式的時候要注意選取合適的項目。(1)選擇盈利能力強、現金流量好的項目。如果項目本身的盈利能力弱，則應該注意構造較好的盈利模式。由于壟斷性有利于保證項目財務目標的實現，降低經營者風險。因此，盈利能力強的項目，壟斷性可以低一些；盈利能力弱的項目，壟斷性應該強一些。很多基礎設施項目具有較高的間接經濟效益(社會性強)，而直接經濟效益較弱。因此，構造盈利模式時可以適度地加入壟斷性。如水廠項目的供水、電廠項目的供電屬于政府壟斷項目，產品的定價和出售可同有關部門簽訂合同從而得到保障。(2)有助于采用新技術的項目。在農村基礎設施建設中，強調使用新的技術是十分關鍵的，如現代水利灌溉技術的推廣、農村能源的有效利用等。PPP融資方式的一個重要目的就是利用民營企業的管理效率和新技術。如果公司合作缺乏技術創新，那么就沒有必要采用PPP融資方式

2.完善扶持政策。政府應當根據項目的特點提供相應的優惠政策。一是提供最低經營收入保證。為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內以固定的價格購買一定數量的產品或服務，如電廠、水廠等，在現金流大幅度下降時給予補貼，如隧道或公路等。二是授予經營現有收費設施的專營權。三是給予商業自由空間。允許項目公司在授權范圍之內進行符合公司利益的開發。四是無第二設施擔保。必要時政府應該擔保在該項目經營期內不再建設第二設施以保證該項目的獨家經營權。五是構建民間資金進入農村基礎設施建設的激勵機制。以合理的政策手段，鼓勵更多的民營企業把更多的財力和資金投入到農村基礎設施建設中。六是引導農民參與基礎設施建設。如以自愿出資、出勞的方式開展小型基礎設施建設，自愿與公共資金“拼盤”方式從事本地基礎設施建設。可以采取以獎代補、項目補助等方式給予支持，并由政府方面實施必要的建設與運營監督。

3.擴大使用范圍。PPP融資方式在農村基礎設施中的運用是一項開創性實踐，應采用循序漸進的推廣戰略。首先在發達地區試點，然后逐漸推廣。鼓勵沿海發達地區和城鎮周邊地帶進行試點。欠發達地區得到中央對于農村較大型基礎設施的專項資金支持時，要積極配套和延伸可能的PPP項目。

4.重視財務經濟分析。傳統的基礎設施經濟評價重點放在項目的社會經濟效益，容易忽視財務狀況。重視財務經濟分析是國際慣例，但在我國卻是薄弱環節。由于目標的差異，民營申辦方在獲取最大利潤目標的驅動下傾向于把風險推給政府，而政府部門如何判別項目的合理性與可接受性，如何對項目公司作出承諾和擔保，如何商定項目設施的收費標準及收費標準的調整幅度，如何合理形成具體的PPP操作方案(合同和專營管理辦法)等，都需要財務經濟分析作為依據。[3]

5.建設必要的法律制度。政府要積極為民間資金進入農村基礎設施建設出臺相應的法規，形成政策保障。制定有效的專營管理辦法，一般包括要界定項目的邊界，明確項目公司的職責，明確政府的權力范圍，政府對項目公司的承諾。同時在實踐探索、總結經驗的基礎上，逐步地、由粗到細地形成明確規定，如哪些基礎設施可以由民營企業實行經營管理，哪些基礎設施可以由民營企業階段性擁有，等等。

參考文獻：

[1]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2002.

[2]賈康，孫潔.社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式——PPP[J].經濟學動態，2006，(10).

[3]賈康，孫潔.新農村基礎設施建設中PPP模式的應用[J].地方財政研究，2006，(5).

責任編輯 宮秀芬