論新形勢下東北地方政府的行政職能轉變

[摘要]在東北老工業基地的振興中，東北地方政府在職能方面仍然存在很多問題，沒有能夠充分地發揮其應有的職能和作用。因此，只有進一步轉變東北地方政府的職能，才能調動東北經濟發展的潛力，才能真正實現東北老工業基地的振興。

[關鍵詞]東北老工業基地；政府職能；轉變

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)05-0039-02

黨的十六大明確提出東北老工業基地振興戰略。振興東北地區老工業基地，是新一屆中央領導集體審時度勢，謀劃全局，全面建設小康社會的又一重大戰略部署，是繼沿海發展戰略、西部大開發戰略后的又一重大的戰略決策。

一、當前東北地方政府行政職能存在的主要問題

在東北老工業基地振興的過程中，東北地方政府在履行行政職能時還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

1.思想觀念滯后，創新能力不強，市場意識淡薄。與東南沿海地區相比，東北地區最根本的缺陷是計劃經濟體制、機制和意識影響較深，缺乏市場經濟的深刻洗禮，市場經濟意識淡薄，市場經濟體制發育不夠完善，先進的技術、管理、營銷網絡等要素不足、市場化的融資渠道較少。大多企業沒有成為真正意義的市場主體。民營企業發展不快，具有較強競爭力的民營企業較少，外資企業數量少、規模小，尤其是生產型企業不多。市場機制對經濟的調節作用弱，經濟發展缺乏持續的內在動力。究其深層次原因，主要還在于觀念落后。

2.國有資產管理體制改制力度不大。東北老工業基地八九成左右的資產控制在政府手中，政府是最大的資本所有者，國企改革的根本在于政府。政府只有加大對國有資產處置的力度，形成國有資本有進有退、合理流動的機制，才能促進國企改革，實現所有制結構的戰略性調整。東北地方政府的財政主要依靠國有企業的利稅做支持，使得政府本身以及政府機構中的個人都本能的抓住國有企業不放松。加上長期實行計劃行政管理的結果，對政府機構中的個人而言，這種權利的存在使“尋租”有了可能。2/3的國有及國有控股企業存在辦社會的職能，企業負債率高、富余人員多，改組改制的負擔重，改革難度大，自我積累與發展能力嚴重不足。

3.政府的行政職能范圍過大。東北老工業基地受傳統體制的影響程度較深，審批項目過多、審批范圍過廣，政府管了許多不該管的事情，審批的權力主體過多，同一件事“多頭有責”與“無人負責”并存，“多頭審批”與“實際上的一個人說了算”并存，審批的條件、內容、環節、標準、時限、程序不規范，不明確，公開性、透明度不夠，效率低下。重事前審批，輕事后監管現象嚴重，重收費輕服務等等。這些過多、過濫、不規范的行政審批，已成為推進政企分開和轉變政府職能的主要障礙，嚴重阻礙了市場體系的正常發育和有序運行，甚至導致嚴重的腐敗行為和社會不公。

4.事業單位改革緩慢，加重政府負擔?！笆聵I單位”是我國特有的提法，是對非政府機關、企業組織和群眾團體的社會公共服務型組織的一種約定俗成的稱謂，是在我國長期的社會主義建設實踐中形成的。事業單位作為政府管理部門的下屬機構，由于形成于計劃經濟體制時期，是與計劃經濟體制相配套的社會事務管理模式，在社會主義市場經濟體制的今天，尤其在深受計劃經濟體制和傳統思維習慣影響的東北地區，愈益顯露出其政事不分、事業單位行政化、事業單位缺乏市場意識、“吃皇糧”意識較濃，加重了政府的財政負擔等弊端。遼寧省事業單位改革已經啟動了四五年，但因牽涉的利益過多，改革遲遲不能到位，使得政府的規模過大，加重了政府支持和財政負擔，影響了政府應盡職能的發揮，加大了經濟轉軌和政府職能轉換的難度。

5.地方政府能力相對弱，有效防范各類社會危機的準備不足。隨著經濟的不斷發展，在改革進入成熟期后，政府應當加強以提供公共產品和有效的公共服務為主的職能，而東北地區的部分地方政府仍然在強化政府的經濟職能而忽略了政府在社會轉型過程中加強服務型政府的能力建設、提高有效防范和化解社會危機的能力。就業和再就業矛盾在東北地區相對突出，社會保障能力也較弱。

二、東北地方政府在行政職能轉變中應注意的事項

在東北地方政府職能轉變過程中，我們應該從東北地區的實際出發，借鑒國內外成功的經驗，有步驟地穩步推進。在東北地方政府職能轉變的過程中應該注意：

1.職能轉變要與機構調整相結合。在政府職能轉變的過程中，過去長期的做法是強調政府的機構調整，可是效果并不很理想。因此，機構調整必須和職能轉變相結合，而且要把職能轉變放在首位，以職能定機構。目前東北的情況是，不注重職能轉變或者轉變不到位，只在表面上調整機構，人減少了，但隨著時間推移，各類人員或明或暗又會增加，機構也會逐步膨脹起來。正確的做法應是先確定職能轉變的內容，再根據新的職能設置來確定機構和人員編制，在二者之間達到高效率平衡，以機構調整來實現和保證政府的職能轉變。

2.政府職能轉變要考慮東北地區的實際情況。東北是實行計劃經濟體制最早，而且最為徹底的地區，國有企業和產業工人也最為集中，是關乎國計民生和國家安全的基礎性、戰略性產業規模最大的地區，也是下崗職工和失業工人比例最高、困難群體增速最快的地區。相對于東部沿海經濟發達地區，東北每前進一步，都面臨著更為沉重的體制性和機制性障礙。所以我們在政府職能轉變的過程中，要充分考慮到東北的這些實際情況，不能完全照抄、照搬東部沿海經濟發達地區的模式。

三、東北地方政府行政職能轉變的主要措施

應對上述地方政府在職能方面存在的不足，只有切實地轉變政府的職能，建立公共服務型政府，才能適應市場經濟發展的要求，也才能更進一步地促進東北老工業基地的振興。在東北地方政府職能轉變的過程中不能忽略東北的現實，因此，東北地方政府在職能轉變中應該做到：

1.轉變觀念，加快由“全能”型向“服務”型政府的轉化。東北振興首先要解決的就是觀念問題。按照“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新舉措，各項工作要有新局面”的要求，與時俱進，不斷理清發展思路。堅決破除小農意識、計劃經濟思想和“官本位”觀念，牢固樹立主要靠改革開放、靠市場機制、靠自力更生振興老工業基地的思想觀念。東北地區轉變政府職能的目標應該是建立一個服務型政府，構筑一個真正的小政府、大社會的發展環境。服務型政府應該是對社會的全方位服務，最主要的職能是給未來社會經濟發展提供公共產品和公共服務，構建一個公平有序的競爭平臺。

2.繼續深化行政審批制度改革，創造有利的市場環境。《行政許可法》頒布實施以來，東北地方政府在行政審批制度改革方面取得了一定的成績，但是仍存在一些問題。在振興東北老工業基地的背景下，東北地方政府要鞏固已有的成果，繼續深化對行政審批制度的改革。要進一步達到行政審批的制度化、規范化和法制化。同時，強化行政審批的社會監督，加強對政府行政職能的社會監督，否則，不受監督的權力必然會導致腐敗。

3.積極發展社會中介組織。積極培育、健全和完善社會中介組織，是政府向社會分化職能、向市場分化職能的客觀需要。東北地區政府職能轉變滯后、政企難分的一個重要原因，就是社會中介機構的不健全、不完善。因此，大力支持和鼓勵中介行業組織的發展，是規范政府行為、轉變政府職能、實現政企分開的極為重要的條件。當務之急，東北地方政府要做好以下幾個方面的工作：一是政府法制部門要加快中介組織的法制建設，首先是加快立法建設，同時執法部門要加強對社會中介組織從業人員的政策法規培訓，增強其遵紀守法的自覺性。二是要規范政府與中介組織之間的關系，保持中介組織的獨立性。三是對中介組織的發展要統一規劃，做到有計劃、有重點、健康地發展。要從實際出發，對現已存在的中介組織進行改造和優化，有層次、有重點、分步驟地規劃發展，避免一哄而起。四是建立中介組織的自律機制，通過建立和完善自律機制，使中介組織的內部管理制度化、具體化、標準化、合法化。五是要加快對行業協會的改組和改革步伐，東北地區的行業協會多是由部門脫胎而來的，大部分體制內產生的行業協會覆蓋面過窄，帶有較濃厚的行政色彩，不少協會對市場經濟很不適應，服務意識淡薄，因此，大多數行業協會必須要轉變觀念、擺正位置、強化服務功能，向民間性、服務性、自律性和國際化方向發展。

4.加快電子政府建設，降低服務的成本。一是加快電子政務建設。電子政務的實施對政府的行政組織結構產生很大的影響，可以縮減甚至取消中間管理層，無疑將大大簡化行政工作的環節和程序，特別是有些原本屬于中間環節的管理層將被完全取消，這有助于形成政府系統的新型格局，減少政府各環節的工作量。同時，電子政務能夠使信息傳播實現從單向到交互的質變，真正實現信息的雙向溝通，使得政府與公眾之間形成平等的關系，公眾不再是政府信息的被動接受者，政府不再是公眾行為的單向控制者，政府與公眾將建立新型的合作協同關系，更好地適應服務型政府建設的需要。二是推進網上辦公。以此強化政府辦公的透明度和規范性，加上績效評估、質量管理和公務員考核，就可提高政府服務質量和效率。三是實現在線服務。我國政府部門掌握著社會信息中80%的有價信息，但只有20%是公開的，絕大部分信息資源沒有得到充分開發和有效利用。因此，政府應把能夠拿到網上辦公的內容、信息盡快地拿到互聯網上，向公民和各類社會主體提供公共信息，方便民眾生產生活、為民眾參與政府過程提供快捷途徑。

總之，振興東北老工業基地的戰略為東北提供了一個難得的發展機遇，對于深受計劃經濟影響、市場化改革滯后、“官本位”思想濃厚的東北來說，要真正實現政府職能轉變的難度還很大，但這一過程已經展開，并將對東北老工業基地的振興起著強有力的促進作用。

參考文獻：

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責任編輯 宋桂祝