基于規范公共性要求的公共政策終結

[摘要]政策終結是因由政策環境變化、政策功能的弱化或喪失而進行的政策變更、終止等一系列活動。從表象上看政策終結的原因是政策功能的弱化或喪失，以致政策執行無法帶來所期望的正向效果，但實質上政策終結是緣自政策公共性的喪失。

[關鍵詞]公共性；公共政策；政策終結

[中圖分類號]D693

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)05-0011-03

一、政策公共性的價值

1.政策公共性釋義。根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。公共性指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。”[1]可見，自古以來，“公共”的中文語義就強調多數人共同或公用。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大的善。現在，“公共”概念已發生很大改變，幾乎成為政府和政治的同義詞。

政策公共性“是公共政策形成的邏輯起點，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元屬性，一般表現為公正性、公平性和公開性三個基本維度，是公共政策問題分析、制定分析、執行分析、評估分析的價值基礎和精神內核。”[2]政策公共性要求政策在制定、執行、評估、終結的過程中始終以公共利益為首要的考量標準，這是公共性的價值核心。堅持了政策公共利益取向，也就相應地遵守了政策公共性的公正性、公平性與公開性這三個維度，因為公共利益取向是靠這三者共同作用來維護的。

2.政策公共性的價值。政策公共性的價值主要體現在以下幾點：第一，公共性是政策公共利益取向的標度。“公共政策是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。”[3]由此可見，公共政策制定和存在的理由是對公共利益進行合理有效的選擇、分配和調節。根據權力契約理論，政府權力是公民權利讓渡而來的，因此，政府應當為民眾服務。所以，作為其輸出產物的公共政策也應當是以服務于公民的公共利益為取向。從前面公共性釋義可見，公共利益是公共性的內涵，并且是核心內涵。因此，公共性取向的政策，必定是以公共利益為歸宿的政策。所以，公共性可以看作政策是否遵循了其應有的公共利益取向義務的有力標度。

第二，公共性是政策取得合法性的基礎。“重要的是這一事實：在特定情況下，個別對合法性的主張大到明顯的程度，按照這一主張的類型被認為是正當的，這一事實更加確定了主張擁有權威者的地位。”[4]在韋伯看來，合法性是人們對權威者地位的確認和對其命令的服從。它作為政治學的一個重要概念，是指對政府的一種政治價值判斷，“即是對統治權力的承認”[5]。由上可見，政治的合法性在其實質意義上應當是公眾對政治權力與政治制度的認同。“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力。”[6]人民群眾中間蘊蓄著巨大的能量，人心的向背決定著政權的存亡。而人心的向背又取決于公眾對于現存政治制度、政治權力的認同和接受。由此可見，合法性的問題是事關一國政治穩定、政權存亡的決定性因素。

公共政策作為政治系統的輸出產物，其合法性也應當是來源于公眾的認同、接受。它作為政治統治最重要的手段之一，是否具備合法性將是決定整體政治合法性的重要一環。前面提到，公共政策的核心價值便是其取向的公共利益性。這是政策公共性的最集中體現，它的存在以公共利益的公平分配、合理維護和有效增進為目的。一項以公共利益為取向的政策，往往在公眾的認同方面更具群眾基礎，因此，也更易為公眾所認同和接受。在君主專制時代，政策是以君主為核心的統治集團利益維護和政治統治的工具，因此那時的政策談不上公共利益性，即使有，也不過是統治集團所謂的“政治恩賜”。在由于社會的政治冷漠而形成的順從型政治文化影響下，當時政治在一定時期內還是具備一定穩定性的。而進入政治民主時代，人民主權的思想已深入人心，公眾參與熱情空前高漲，人們對政策的公共利益取向充滿期待。一旦政策喪失公共性，便會出現政策“合法性”認同危機，長此以往，勢必要引起整體政治的認同危機。在一定意義上可以說，公共性是政策合法性的基礎。因此，政策要維護、增強其合法性，就不得不設法規范其公共性的價值取向。

第三，公共性是影響政策權威性的關鍵性因素。“權威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質，通過它的被接受，組織的貢獻者或‘成員’支配自己所貢獻的行為，即支配或決定什么是要對組織做的事，什么是不對組織做的事。”[7]根據美國著名管理學家巴納德對權威的解釋，我們可知“一個命令之是否有權威決定于接受命令的人，而不決定于‘權威者’或發命令的人。”[8]這是巴納德所提出的一個全新理解權威的視角。“任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎，權威能消除混亂、帶來秩序，沒有權威的組織是無法實現組織目標的。”[9]一個國家的政治組織應當具備一定的政治權威，這是消除國內政治混亂，帶來社會秩序，實現政治組織目標的基礎。公共政策作為政治組織的產物、權威主體分配公共價值的一種工具，也應當具備被政策標的遵照執行的權威。根據巴納德的權威理論，這種被政策標的遵照執行的權威，也應當來源于“接受命令的人”。而“接受命令人”就是我們常說的目標團體。而一項政策要獲得目標團體的接受，是要具備一定的條件的，“如果個人認為一個命令所帶來的負擔會破壞他同組織關系的純利益……他就會不服從這個命令。”[10]可見，這個條件從根本上說，是對利益的估算。公共性作為政策的本質屬性，其核心價值就是公眾的利益取向。保證了政策的公共性，也就保證了政策利益的公眾性。只有公眾發現政策的利益惠己性，才能更愿意去遵照執行，從而也使得政策獲得應有的權威。

二、公共性缺失要求政策的終結

1.政策終結的表象原因。“政策終結是指政府等相關有權主體，在對政策進行必要的評估之后，而作出的結束或終止正向功能喪失、正向功能弱于負向功能，或者根本沒有起過正向功能的政策、計劃、組織和功能的行為過程。”[11]政策制定出來就是為了實現其所具備的四大功能：導向功能、控制功能、協調功能和象征功能。但隨著政策執行的推進和政策環境的變化，原有的政策問題得以解決或者現有政策已不能解決變遷的政策問題，這時政策原有的期望功能已經得不到有效的發揮。政策如果繼續存在，更多地會帶來負面作用，比如：浪費資源、政府持續地低效、機構惡性膨脹等，就應該采取終止、替代或者分解等手段來終結現有政策。所以從表象來看政策終結的原因是其應有的正向期望功能的喪失或弱化后所帶來的政策破壞性。

2.公共性缺失是政策終結的根本邏輯起因。公共性缺失存在于政策制定、政策執行和后政策執行三個階段。在政策制定階段由于缺乏正確的價值導引，可能使得政策成為某些人或某集團的牟利工具，致使政策的利益代表性具有狹隘性。這種政策自始就是缺乏公共性基礎的。在政策執行階段，由于存在諸多的障礙，會使得政策被重新加工走樣，脫離了原來政策制定的初衷，偏離了原有政策的價值向度。在后政策執行階段，因政策完成使命，逐漸失去應有功能。這時的政策已成為多余的，自然不能更好的服務于公共利益，所以需要通過進一步的更新或者直接的終止而實現政策終結。前面已經提到，政策公共性的價值核心是公共利益取向，背離了公共利益也就相應地背離了政策公共性。政策終結的表象原因正是公共性喪失的外在體現。因此，從邏輯上來看，政策終結是由于政策公共性缺失導致了政策功能的弱化或者喪失，從而引發一系列的政策負面影響而致使的政策選擇結果。

三、終結公共政策規范公共性的途徑

政策終結因為觸及到多方利益，因此在過程中難免要遇到較大的阻力，其中政策功能的終結尤其如此。如何才能實現順利的政策終結，規范政策公共性呢?

第一，有效利用政策終結的觸發機制。拉雷·N·格斯頓認為觸發機制是指“一個重要的事件(或整個事件)，該事件把例行的日常問題轉化為一種普遍共有的、消極的公眾反應。公眾反應反過來成為政策問題的基礎，而政策問題隨之引起觸發事件”[12]。拉雷·N·格斯頓在此所闡述的觸發機制是促動政策得以制定的觸發機制，它發生在公共政策的制定階段。其實，在政策的終結階段同樣存在著促動政策得以終結的觸發機制。過時的、無效的政策長期充斥于社會，必然引發大量的社會問題、社會矛盾和社會沖突，這些問題、矛盾和沖突又會以一個個事件的形式表現出來。而當其中的某個事件引起了公眾的廣泛關注和強烈的變革要求時，這個事件就成了政策終結的觸發機制的導火索。

政策終結的觸發機制是政策終結的導火索和助推器，當一個觸發事件影響的人數足夠多，范圍足夠廣，造成的社會負面作用足夠大時，則此事件往往會引起公眾的普遍關注和對政策去向的處理的要求，這樣公眾對政策制定者便形成一種壓力，迫使他們對此事件予以足夠的重視。這樣，他們就會考慮是廢除過時的、無效的政策，還是部分修改，或制定一個全新的政策來取代舊有的政策。因此，政策終結的有利要素之一，就在于當出現了如上所說的觸發事件時，政府的決策者或政策的制定者能敏銳地覺察其重要性并牢牢抓住這一契機，將已經引起公眾非議的，過時的、無效的政策予以廢止。反之，如若觸發事件雖已出現并引起眾怒，但政策決策者或制定者卻無動于衷，不作任何反應，那么，雖然舊政策仍會繼續實施下去，執行起來難免會遇到更大的阻力，政府的合法性也將會受到削弱。

第二，實現合理的利益結構重置。結構是要素的排列組合，利益結構是各種利益要素的有機排列。穩定的利益結構是政策穩定的保障因素，如果原有的利益結構一旦被打破，那么就會出現新的利益分化與聚合因素，從而為政策的終結提供了動因。“利益是人類社會一切變動的根源”，也是引發政策終結的根源和驅動力。由于政策運行過程中兩種相互排斥力量的同時存在，并且各具利益，因此，利益因素既是政策終結的阻礙要素，同時也是政策終結的可行性要素。一個社會處于常態運行的情況下，既定的政策已經對社會各個領域和各個階層的利益結構作了安排，已有的制度和政策都在維護著這種既定的利益結構。但到了社會轉型時期，往往會出現新的利益關系和利益結構重置的要求，也即利益分化和聚合的出現。這就要求打破維護原有利益結構的制度架構和政策集合。隨著主張利益重構的力量的增大，并且這種力量在突破陳舊政策規制的樊籬中有所行動和獲得一定的利益時，那么這種社會彰顯示范作用，會促動更多的利益群體參與其中，并組成堅固的利益集團形成巨大的合力來與舊有制度和政策的支持者進行抗衡，從而在逐漸形成的力量優勢中打破原有制度和政策的約束，實現政策的終結。這一點在我國改革開放進程中可以找到佐證。改革開放打破了原有的鐵板一塊的利益格局，在倡導適度利益差別的情況下，積極鼓勵人們的利益追求，這樣也就打破了原有利益單一化的堅冰，實現了利益的分化多元和重新的聚合。這正符合了鄧小平同志提出的“要一部分人先富起來，一部分地區先富起來”的發展思路。然而，隨著改革的深入，在市場條件下的利益分化及其利益聚合也正改變著社會的既定秩序，沖擊著我們的價值觀念，并直接或間接地影響到社會的正常秩序和社會穩定。可以認為，現在許許多多的社會問題，如企業破產、職工下崗、秩序紊亂、治安惡化等等，都是與這種利益分化有著一定關系的。由此可見，盡管人們的利益追求是其社會行為的基本出發點，適度的利益分化是社會發展的根本動力，但是，當一個社會的利益差別和利益分化出現過度時，必定會影響社會穩定從而成為影響社會可持續發展的嚴重障礙。這樣，要使社會得以穩定持續發展，有效地避免利益高度分化和聚合，實現利益的協調或社會利益進行權威性分配，而在這種資源的分配過程中，必然發生那種有些人受益而有些人受損的情況。這也表明，政府完全有能力，也有這個可能，來改變人們的種種利益關系。因而，這里的問題在于，政府在制定任何一項政策或終結任何一項政策時，都必須充分考慮到人們之間的利益結構，盡量避免因為某一個政策的出臺而給一定數量的社會成員造成利益上的損失。

由此可見，在利益分化和聚合基礎之上進行適度的利益結構重置，是導致政府政策制定者終結過時無效的政策和出臺基于平衡利益關系的新政策的根本原因和內驅力。

第三，增強政治領導力。政治領導力是領導者知識、智能、意志和決斷力等內在綜合素質的外在表現。政治領導者是社會的稀缺資源，他們能量巨大，往往對于全社會甚至于一個時代的世界格局產生重大影響。在公共政策領域，他們的影響也是舉足輕重的，可以說直接影響，有時甚至決定政策制定、執行、評估和終結的全過程。政治領導者的領導力越強，意味著其對形勢的判斷能力、對新事物新情況的探析能力以及創新能力就越強，因而也就越有可能促成過時的、無效的政策的終結。英明的政治領導者善于傾聽來自專家學者、普通民眾等各階層、各方面的要求和呼聲，并能敏銳地覺察到過時的、無效的政策所帶來的積弊和貽害。據此，他們會向政策主體施加強大壓力，促使政策主體不得不去評估那些有問題的政策，進而把那些過時無效的政策及時地予以廢止，同時，也將那些過時無效的、不必要的組織機構和功能予以撤銷和去除。遍覽世界各國政治和社會的改革運動，無一不是由政治領導者發起和促成的。我們知道，這種國家和社會的變革給政策領域所帶來的影響是全方位、多層次的。在這種變革的時代背景下，各國公共政策得以終結的可能性及可行性大大增加，這不得不歸功于政治領導者的領導作用。從20世紀70年代以來，在國際化、信息化和市場化的背景下，為解決越來越復雜的國內社會問題，減輕日益沉重的財政壓力和債務負擔，西方各國紛紛開展大規模的政府再造運動。這場運動因受新公共管理理論的指導和影響，故又稱新公共管理運動。它發端于英、美兩國，并迅速蔓延到新西蘭、澳大利亞、法、德等國。這場席卷全球的運動是在各國政府首腦(政治領袖)的倡導下而得以迅猛展開的。在美國，前總統克林頓曾倡議美國的每一個民選官員都去誦讀由戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的新公共管理理論的代表作《改革政府》一書，并要求以此書作為各級民選官員的行動指南。此外，美國還采用了一系列新政策并相應終結了一大批舊政策，使美國重塑政府的改革運動一直走在世界的前列，并取得了卓越成效。

因此，面對政策終結障礙時，在多種措施解決無效時可以借用相關領導者的強大領導力來促使政策達致終結。當然，這就要求現實中領導者領導力的增強。

第四，充分發揮公共輿論的推動力。公共輿論因素是與公共政策過程緊密相連的。它既是影響政策形成的要素，也是阻礙或促使政策得以終結的要素。公共輿論的最終作用方向和作用結果，要看輿論工具(主要是媒體)掌握在何人手中。反對政策終結的人掌握輿論工具(主要是媒體)，制造出的公共輿論就是政策終結的障礙要素；贊同政策終結的人掌握輿論工具(主要是媒體)，制造出的公共輿論就是推動政策終結的有利要素。因此，我們將公共輿論的推動力因素歸為促使政策終結的有利因素之一。它是公共政策得以終結的助推器，其作用是不可忽視的。無論在資本主義社會還是在社會主義社會，公共輿論在政治生活中都有著極其重要的影響作用。正如詹姆斯·D·安德森所說：“公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向。”國內外的許多政策實踐也都表明，當公共輿論對政策終結持積極的支持態度時，政策終結就顯得比較容易；相反，當公共輿論對政策終結持消極態度甚至反對時，就會阻礙政策終結的順利進行。公共輿論主要是由媒體制造出來的，所以媒體就被賦予了影響政治的重要作用，它一方面直接影響著政策過程的權威主體——政府及政府官員，另一方面又影響著作為政策對象的民眾的觀念。“當華盛頓的政治家們必須回答記者的問題，必須對新聞報道作出反應，必須對編輯意見作出回應時，媒體就在直接施加影響于政府的決策。通過呼喚民眾關注各種各樣的社會‘問題’和‘危機’，媒體就在間接地影響著政策制定者。”[13]政府通過媒體的作用可以擴散對于政策問題的看法，從而影響社會公眾的觀點和立場。對于一項政策存廢，通過媒體曉之以理的利害分析，可以加大社會公眾對于政策終結的支持力度，從而營造政策終結的良好社會氛圍。社會公眾是政策執行效果的切身體驗者，對于一項政策往往會有直接利害作用。他們可以通過媒體輿論宣傳自己對某項政策存在價值的看法，以便在全社會范圍內引起廣泛的共鳴，從而形成一種勢能，迫使政府不得不考慮終止某項政策。因此，對于媒體輿論工具的合理使用，充分發揮輿論的推動力，將為政策的順利終結提供有利的條件。

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責任編輯 侯 琦