我國城市居民最低生活保障標準的影響因素與效應研究
2007-01-01 00:00:00曹艷春
當代經濟科學 2007年2期
摘要：近年來，我國各地城市居民最低生活保障標準不斷提升。本文利用我國36個城市1998—2005年的面板數據，分析影響城市居民最低生活保障標準動態變遷的經濟、政治和社會因素及其影響效應，結果顯示：城市居民最低生活保障制度是最低生活保障而非基本生活保障；“低保”標準并未有效地縮小貧富差距；“低保”標準對貧困者就業意愿具有較弱的負效應。針對上述問題，筆者提出建議：對應經濟社會的發展動態提高標準、施行分層梯度式“低保”標準以及建立互動支持系統，促進“低保”受益者就業。
關鍵詞：城市居民最低生活保障標準；分層梯度標準體系；互動支持系統
中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2007（02）-0015-06
一、引言
在國家和政府的大力倡導下，1997年以來，全國各地紛紛建立了城市居民最低生活保障制度，并頒布了當地的最低生活保障標準。到目前為止，各省市根據經濟社會發展變化的情況以及“讓貧困者共享經濟社會發展成果”的原則，對當初確立的最低生活保障標準進行了多次調整。本文對1998年以來我國各直轄市、省會城市（自治區首府）以及計劃單列城市（共36個城市）的最低生活保障標準的動態變遷情況進行實證分析，以檢驗各地保障標準與經濟社會發展的協調性及其對“低保”受益者的保障力度，并提出相應完善與改進對策。
二、城市居民最低生活保障標準動態變遷
（一） 我國最低生活保障標準的時間變遷
對36個城市的城市居民最低生活保障標準的基本情況進行考察，可以發現：我國各地城市居民最低生活保障標準呈現上升趨勢。首先，1998年到2005年期間，各地的“低保”標準平均值由149.30元增加到231.97元，6年的年平均增長率為8.03％，如圖1所示。其次，每個城市的“低保”標準都在不斷的提升。1998年有24個城市的“低保”標準低于149元，到2005年，36個城市的“低保”標準均高于150元；每人每月300元以上的城市1999年到2001年期間為1個， 2005年9月，“低保”標準大于或等于300元的城市數目上升到8個，如圖2所示。
（二） 我國最低生活保障標準的地區差異變遷
由于經濟發展水平的差異，我國東部沿海城市、中部地區城市和西部地區城市的最低生活保障標準的差異很明顯。東部城市的“低保”標準平均值一直高于中部地區城市和西部地區城市，且差異呈擴大趨勢。1998年，東部、中部和西部的平均值分別為178.82元、124.44元和121.50元，東部與中部、東部與西部的差異分別為54.38元和57.32元；到2005年，這一差異擴大到分別為80.88元和89.80元。盡管中部城市和西部城市的最低生活保障標準增長比率較快，但由于基數較低，“低保”標準仍遠遠地落后于東部城市。
圖136個城市“低保”標準平均值與增長比率
圖2各年不同標準區間的城市個數對比
表1分地區各年“低保”標準情況
資料來源：根據各年《中國城市統計年鑒》、民政部網站資料計算整理
（三）一元保障標準向多元化保障標準的變遷
由于家庭規模和人口構成方面的差異，不同類型的家庭的基本生活需求也存在著差別。然而，在我國城市最低生活保障制度最初建立階段，我國36個城市普遍的做法是對不同類型的家庭執行統一的人均標準，各家庭按人口數乘以人均標準得到救助總額，并以總額減去家庭自有收入施行補差救助。
2000年以后，福州和廈門率先打破了這種做法，按家庭規模計算不同戶型人均救助標準。福州2000年確立的標準為單人戶每人每月200元，多人戶（含兩人戶）每人每月220元；隨著時間的推移，到2005年這一標準提高到單人戶每人每月210元，多人戶（含兩人戶）每人每月230元；2006年，救助標準分別為225元和245元。廈門確立的城市最低生活保障救助標準為2000年一人戶每人每月315元，二人戶每人每月290元，三人戶每人每月265元，一直保留到現在未作改變，只是不斷提高了城鎮和農村的最低生活保障標準。2004年以后，杭州開始考慮家庭規模的影響，執行了多元化的彈性標準。當時，杭州的多元化標準為三人戶人均270元，二人戶人均285元，一人戶人均300元。2005年，杭州的“低保”標準繼續提高。
表22005年杭州、福州、廈門多元化標準單位：元
資料來源：根據民政部網站整理
三、影響城市居民最低生活保障標準動態變遷的因素分析
（一）影響最低生活保障標準動態變遷的經濟因素分析
關于“低保”標準的制定，1999年《城市居民最低生活保障條例》并沒有規定具體的方法，只規定：“直轄市、設區的市的城市居民最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執行”。各省市的制定方法主要有：抽樣調查型、部門協商型、參照制定型、主觀判斷型和混合型等。其中，北京市采用抽樣調查法，廈門市采用市場菜籃子法，上海市采用恩格爾系數法，廣州市采用收入比例法，等等。
然而，盡管確定最低生活保障標準的方法不同，全國36個城市的最低生活保障標準與當地的主要經濟指標之間是否存在某種數量關系呢？本文利用1997年－2005年各個城市經濟變量與“低保”標準的面板數據進行回歸分析，以考察影響“低保”標準的經濟因素。
由于最低生活保障標準與當地的經濟發展狀況、居民的生活水平、政府的財政收入與支出等因素有關。因此，本文利用Eviews4.0軟件對1997年到2005年全國36個城市的面板數據進行回歸分析。回歸的基本模型為：
式中，GDP表示人均國內生產總值，CZZC表示人均地方財政支出，CZSR為人均地方財政收入，ZGGZ為職工平均工資，DBBZ為最低生活保障標準，各變量的下標t代表年份，i代表第i個城市，εti為擾動項。數據來源于1997年到2005年的《中國城市統計年鑒》以及民政部網站。對模型（1）進行檢驗，可以判定模型存在多重共線性。故采用逐步回歸法來處理，得到影響最低生活保障標準最重要的因素為前一年的職工平均工資，建立模型為：
回歸結果表明，城市最低生活保障標準與前一年的職工平均工資存在相關關系，參數α1的經濟含義是指：當職工平均工資增加100元時，最低生活保障標準可相應提高17-19元。
（二）影響最低生活保障標準動態變遷的政治、社會因素分析
影響我國城市居民最低生活保障標準動態變遷的最有力的因素是國務院于1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》。該條例在社會救助法律出臺之前都是“低保”工作的重要法律依據。1999年，國務院要求全國各地對原有“低保”標準提高大約30%，全國各地都對原有“低保”標準進行了調整，增長幅度達到30%左右。
［注：①注：根據民政部網站以及有關學者［2］的研究數據整理計算。城市居民最低生活保障率為城市居民最低生活保障制度受益人數/城市總人口數；城市居民貧困率為城市絕對貧困人口數/城市總人口數。］
其次，讓貧困者共享經濟社會發展成果的執政理念也是影響城市居民最低生活保障標準的重要因素。例如上海市每年均召開政府工作會議探討在社會貧富分化日趨嚴重的情況下，如何讓貧困者共享經濟社會發展成果，使社會走向更加公正。因此，上海市每年都對“低保”標準和其他救助標準進行調整。
再次，構建和諧社會的目標也要求執政者根據貧困居民的生活需要提高低保標準。“和諧社會”是指社會系統中的各個部分、各種要素處于一種相互協調的狀態。溫家寶總理在《關于制定第十一個五年規劃建議的說明》中，提出了“十一五”時期構建社會主義和諧社會的主要目標和要求。胡錦濤主席也倡導構建和諧社會與和諧世界。有關研究表明，貧富分化越嚴重，貧困居民收入越低，人數越多，社會不穩定因素越多，社會越趨于不穩定［1］。構建和諧社會的目標必然要求政府保護公民的生存權，切實負擔起救助低收入人群的責任和義務，不斷提高“低保”標準，滿足低收入者不斷增長的物質和精神需要。
四、城市居民最低生活保障標準動態變遷的效應分析
（一）“低保”制度對貧困人口的保障率
從圖3可以看出，1997-2000年期間，“低保”制度對城市居民的保障率持續降低，遠遠不能滿足城市貧困居民的需求。從2001年開始，城市居民最低生活保障制度受益人數急劇增長，城市居民最低生活保障率持續提高，基本實現“應保盡保”的目標。
圖3“低保”制度對城市貧困人口最低生活的保障率①
（二）“低保”標準對貧困者生活保障力度分析
為了檢驗各省市決定的最低生活保障標準是否合適，筆者收集了多個城市城鎮居民家庭年人均消費支出、低收入戶消費支出、低收入戶消費支出中的食品支出等資料進行對比。1999年《城市居民最低生活保障條例》規定：“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣食住費用，并適當考慮水、電、燃煤費用以及未成年人的義務教育費用確定”。因此，理論上最低生活保障標準應該能滿足低收入戶的生活支出以及未成年人的教育費用。
數據對比表明：除重慶外，其他城市以年計算的最低生活保障標準可以滿足低收入戶消費支出中的食品支出還略有盈余。“低保”標準與占被調查人口20%的低收入戶食品支出額的平均比值達113％。然而，最低生活保障標準并不能滿足低收入戶的所有消費支出，平均比值為84％。低保對象受救助額度只有城市居民平均消費支出中的食品支出的一半以下。調查結果表明，受救助的家庭只能維持最低生活，救助的款額除了購買食品與日常生活所需的必需品外，所剩無幾。低保戶如果有常年生病、子女受教育等特殊情況，則仍然會感到生活困難［3］。
表32004年“低保”標準與城市居民食品支出的對比單位:元
資料來源：中國城市統計年鑒(2005年)、北京市統計年鑒、上海市統計年鑒、天津市統計年鑒、杭州市統計年鑒、石家莊市統計年鑒、重慶市統計年鑒等。
從全國范圍來看，2004年，我國“低保”標準基本能保障占全部被調查人口的10%的最低收入戶的食品和衣著支出，只能保障占全部被調查人口20%的低收入戶的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是對居民的“吃飯”以及部分“住”進行了保障，只是一種“最低”保障，還遠遠沒有達到“基本”保障。
表42004年我國城市居民家庭平均每人每年消費性支出單位：元
（三）對貧富差距影響效應分析
城市居民最低生活保障標準增長速度與職工平均工資增長率、人均地區生產總值增長率的對比表明，除1999年國務院要求統一提高“低保”標準而導致各地相應提高大約30％的幅度外，其他年份“低保”標準增長率均低于當地職工平均工資增長率和人均地區生產總值增長率。1998年到2005年期間，全國36個城市平均的城市居民最低生活保障標準增長率、職工平均工資增長率與人均地區生產總值增長率分別為8.87%、13.99%和12.59%。對36個城市具體分析也表明，“低保”標準增長率基本上低于當地的職工平均工資增長率與人均地區生產總值增長率。
圖4全國平均最低生活保障標準增長速度與經濟增長速度對比
計算各個城市的最低生活保障標準與當地前一年職工工資水平之間的比值A，可以發現：1999年至2005年A值平均為20.82%。1999年全國36個城市A值平均為21.76%，2000年到2005年的A值分別為26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%，說明最低生活保障標準增長幅度都趕不上前一年職工工資增長幅度。最低生活保障標準占當地前一年職工平均工資水平的比率呈逐年下降趨勢。A的值都集中在15％－27％之間，表明各個城市的最低生活保障標準與當地的職工前一年平均工資之間比例取值范圍大約是15％－27％，可以作為各地制定標準時參考。
圖52005最低生活保障標準與前一年職工工資比值（％）
圖4和圖5顯示出兩個特征：一是2004年、2005年的A值相對其他年份偏低，且A值有逐年降低的趨勢；二是許多經濟發達的城市如北京、上海、深圳等地的A值較低。A值越低，說明“低保”戶的收入占社會職工平均工資收入的比例越低。這兩種情況說明，“低保”戶的收入占社會總收入和職工平均收入的比例逐年降低；經濟越發展，貧富差距并沒有縮小，反而有擴大趨勢，“低保”標準并未起到有效地縮小貧富差距的作用。
（四）最低生活保障制度與貧困者工作積極性實證分析
1．最低生活保障制度與工作意愿模型分析
我國目前實行補差式救助，即對家庭人均收入低于當地政府規定的最低生活保障線的差額進行補助。當家庭成員參加工作時，所得工資收入全部從“低保”救助額中進行抵扣，相當于100%的個人所得稅。這種隱含稅率將對貧困者的工作積極性產生影響。
如圖6所示，“低保”對象的生活狀態就是在工作并得到消費品與休閑之間進行選擇。實行最低生活保障制度后，其預算約束線為MNB的折線，即使他完全不工作，國家也為其提供了相當于OC1的消費品。個人最差的生活組合為OC1單位的消費品和OT的休閑時光。受到個人不同的消費和休閑偏好線的影響，會產生兩種均衡：（1）個人受到激勵和就業指導與幫助，更加偏好勞動與消費品，提供TD的勞動并得到E4的消費與工作的均衡組合，生活質量有所提高；（2）“低保”制度對勞動者產生消極刺激。如果沒有最低生活保障制度，他提供TT2的勞動并得到OC2的消費品，均衡點為E1，但因為有了社會救助制度，他的最佳選擇點是B，減少了TT2的勞動時間，只享受國家的最低生活保障制度提供的消費品，但消費水平比沒有社會救助且自己勞動時高一些。因此，理論上最低生活保障制度會減少貧困者的勞動供給［4］。
圖6“低保”對象的工作與休閑選擇示意圖
2．回歸分析
筆者根據2005年“關于完善上海市城鎮居民最低生活保障制度的調查和建議”課題組調研得到的數據，進行回歸分析，得到
回歸方程表明，領取的最低生活保障金額與從失業到重新就業經過的月數呈現出微弱的負相關關系，說明最低生活保障金額對貧困者尋找工作的積極性有負面影響，但影響程度較輕。調研訪談表明，38%的被調查人員認為最低生活保障金額的100%抵扣安排會影響工作積極性。
五、結論和對策建議
（一）對應經濟社會的發展動態提高標準
改革開放以來，我國經濟快速增長，保護低收入者的生存權成為政府的重大責任，政府有責任也有能力對低收入者進行救助。因此，進入21世紀以來，我國政府著力于構建新型城鄉社會救助體系。要消滅絕對貧困，必須分兩步走。第一步是實現“應保盡保”。第二步是保障居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我國基本實現了“應保盡保”的目標。隨著經濟的發展，如何保障低收入者的基本生活，讓低收入者共享社會經濟發展成果，已被提上議事日程。因此，低保標準也必須對應經濟社會的發展進行動態提高。筆者建議每年根據上年平均工資、人均地區生產總值和物價水平增長率進行定期調整，使貧困者分享經濟發展和社會進步所帶來的成果。
（二）施行分層梯度式“低保”標準
構建分層梯度式“低保”標準體系和保障金分配制度的構想是應對細分“低保”人群、實施差別救助、促進就業等目標提出來的，主要是解決使有限的“低保”資金發揮最大的作用的問題。所謂“分層梯度式最低生活保障金分配制度”， 是指根據絕對貧困、基本貧困和相對貧困制定具有梯度的保障制度，先對處于絕對貧困中無法滿足自身生存需求的人群提供救助，有條件的地方考慮對基本貧困者、相對貧困者等特殊困難人群進行救助，滿足不同規模與結構、處于不同境況的家庭的救助需求［5］。設計的方法是：首先，變線為面，設立梯度式救助標準；其次，施行分層救助，按照家庭規模和結構、有無勞動能力等特征細化救助標準；再次，對處于相對貧困狀態的特殊困難人群提供特殊困難救助，如為處于相對貧困狀態的老年人口提供服務救助等。
（三）建立互動支持系統，促進“低保”受益者就業
最低生活保障制度與再就業實現有機結合，首先，要設計有效的就業激勵制度，包括：考慮按家庭規模調整救助標準；適當提高最低工資標準；實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性［6］。其次，建設互動支持系統，包括：組織嚴密、管理高效的行政系統；為“低保”對象提供優質全面服務的社區系統；相互配合、協調發展的勞動、財政、稅務、工商、工會等密切合作的聯系系統；提供技術分析和對策思路的研究系統。
參考文獻：
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［5］張勝男.完善社會救助制度研究［J］.中國管理信息化，2005（9）：53－55.
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責任編輯、校對：李再揚
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