我國西部地區的國企改制困境：一個文獻綜述

摘要：本文針對我國西部欠發達地區目前的國企改制困境問題，對國內外相關文獻進行了綜述分析，發現造成我國西部國企改制困境的原因中既有“外生”的因素，也有“內生”的因素。西部地區不利的自然稟賦、不合理的產業結構以及中央逆市場調控的政策等，造成西部市場機制發育遲緩，僅靠市場的力量無法消化國企改制的成本；而我國轉軌時期特定的體制結構使得政府在國企改制成本支付過程中充滿了機會主義行為。針對這種情況本文提出了相應的政策建議。

關鍵詞：西部；欠發達地區； 國企改制；困境

中圖分類號：F276.1文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2007（02）-0084-08

一、 引言

1998年之后，我國國有企業改制進入到以大中型國有企業為主的攻堅階段，這時各個省市國企改制的難易程度差異就表現了出來。表1描述了我國2003年國有企業比重超過70%省市，表2描述了1998-2003年國有企業下降幅度較低的省市，從地區特征來看，這些省市除了吉林和黑龍江之外，剩下的全都在我國西部地區，特別集中于西北地區，西北地區除了寧夏之外，全部屬于國有企業改制的困境地區。

表12003年我國國有企業比重超過70%的省市

數據來源：根據《中國統計年鑒》歷史數據整理計算。

二十多年的改革開放，我國國民經濟在總量上取得巨大增長的同時，內部結構也在發生著深刻的變化。在東部地區，市場的力量已經成為其經濟增長的主導。而西部經濟欠發達地區，目前的經濟增長還主要是政府主導型，一方面，國有企業在西部地區占絕對主導地位；另一方面，近年這些國有企業普遍的效益低下。西部地區這種以國有企業為主的經濟結構普遍缺乏市場競爭能力，這又造成西部地區經濟增長乏力。在市場經濟條件下，如何轉換西部經濟欠發達地區的增長模式，提高企業的市場競爭力，是擺在我們面前的一道難題。因此，如何促進西部地區的國有企業改制問題便具有重要現實意義。

對于我國西部地區國有企業改制困境問題最直觀的看法是，西部地方經濟落后，無力支付國有企業的改制成本。我們需要進一步搞清楚的是，除了經濟欠發達之外，還有哪些特定的因素使得西部地區國有企業的改制無法推進呢？本文擬針對這一問題對國內外現有的文獻做一綜述，試圖尋找解決這一問題的相關線索。

二、國有企業改制動因的一般性分析

隨著上世紀70年代末期始于英國的全球私有化浪潮［1］，以及80年代末期蘇東等前社會主義國家在激進式轉軌過程中大規模的快速的私有化［2］，經濟學界對公有制企業的改革研究也變得十分活躍，全球有關國有企業改革和私有化的理論和實證的文獻可謂汗牛充棟。由于發達國家有良好的數據收集系統，而世界銀行等國際組織在轉軌國家數據收集方面也投入了大批的人力物力，這些從客觀上為研究國有企業的私有化提供了必要的原始資料，國外有關國有企業私有化的實證研究大多側重于研究私有化的效果，也就是在私有化前后企業的經營效率和財務狀況是否改善。

在國外有關私有化的文獻中，美國經濟學會的權威刊物《經濟文獻雜志》（Journal of Economic Literature）有兩篇重要的文章系統回顧了過去近20年內的企業私有化改革。Megginson 和Netter的文章回顧了世界各國尤其是西歐發達國家的國有企業私有化績效，其研究表明發達國家國有企業私有化之后，企業的產出水平、效率、效益和投資都明顯改善［3］。Djankov和Murrel 的文章主要研究了轉軌國家國有企業的私有化改革，其對東歐和前蘇聯的研究則表明私有化在整體上可以提高企業的經營效率，但是具體效果受到包括私有化方法的透明度、內部人控制以及制度因素的影響。就總體績效而言，除獨聯體國家之外，企業私有化促使企業采取了更多的改進經營措施，企業的業績有較大提高［4］。

在國外的文獻中，幾乎找不到對國有企業改制過程的描述分析。在發達國家，由于國有企業不是一種普遍的企業形態，國有企業和政府之間也不存在復雜的政企關系，因此，有關政府私有化國有企業的動機也相對單純；在東歐和前蘇聯，對國有企業的私有化進程是大范圍的和快速的，幾乎所有的國有企業都同時實行了私有化。因此，很難從國外的相關研究中得出政府對國有企業私有化選擇性態度的一般結論，甚至無法找到國有企業在私有化過程中陷入困境無法進行下去的案例報道。國有企業的改制困境問題只在我們國家發生，是在中國特定的制度背景和約束條件下形成的。

郭凱和姚洋把我國國有企業改制的成因總結為五個假說：第一種假說稱為效率假說， 諾斯給出了這一假說的一個寬泛的定義：經濟利益決定制度變遷的方向［5］，Shleifer和Vishny指出，政治博弈可能會導致有效率的私有化［6］；第二種理論是市場化假說，Cao等［7］對該假說進行過描述，Li等［8］、田國強［9］以及Su和Jefferson［10］則正式提出了這一假說。市場化減弱了政府對于當地國有企業的影響力，因而增強了政府對它們進行改制的激勵；第三種理論稱為軟預算約束假說， Cao等［7］指出了中國的銀行改革和改制之間的一些因果關系。Brandt，Roberts和Li［11］用一個正式的模型證明，如果銀行的商業化程度高，則鄉鎮企業會更傾向于改制；第四種理論稱為財政負擔假說， Cao等［7］認為，中國1994年的財政體制改革硬化了地方政府的預算約束，迫使它們對其控制的國有企業進行改制。姚洋［12］的研究發現，改制和地方政府的財政狀況以及國有企業給地方政府帶來的財政負擔有關，較早進行改制的城市都面臨嚴重的財政預算問題；第五種理論稱為改制成本假說，即使地方政府愿意對國有企業進行改制，改制還是要面臨嚴格的約束條件。姚洋證明，利益相關者在制度變遷中所承擔的成本是否能夠得到恰當的補償，對于有效制度變遷的發生具有重要的作用。過多的債務和冗員通常是中國企業改制的兩個最重要的障礙［13］。

在我國，國有企業的民營化首先是以自下而上的方式發生的，到了上個世紀90年代中期以后，隨著國有企業經營業績的整體惡化，政府才加快了從國有企業退出的意愿和速度。在政府主導下，國有企業的改制遇到了政府既作為國有企業的所有者又作為社會公共事務的管理者雙重身份的沖突。中國的國有企業改制并不是地方政府為了改進企業的效率而發起的，其主要目的是增加地方政府的收入［14，15，16，17］。由于市場化加強了國有企業所面臨的競爭，銀行的商業化硬化了國有企業的預算約束，兩者降低了國有企業的生存能力，導致政府稅收的減少以及就業的下降。但是，當政府特別是地方政府在改制國有企業方面達成共識之后，國有企業的改制工作并沒有像人們預期的那樣迅速展開，雖然改制已經成為地方政府的共識，但是過多的債務和大量的冗員嚴重束縛了改制的進程。

三、我國西部國有企業改制困境：外生因素的分析

對于我國西部欠發達地區國有企業改制困境問題的理論研究，目前大量文獻集中于我國西部經濟欠發達、市場機制欠缺的成因方面，這些文獻主要強調我國西部地區諸如生態環境、產業布局、政府意愿等因素嚴重影響了西部地區市場機制的發育。在市場發育不足的情況下，由于國家戰略中心的轉移，西部地區大量以軍工和重化工為主的國有企業失去了中央政府的資金支持，繼而陷入經營困境不能自拔。因此，西部國有企業的改制困境問題實際就是造成這些企業的經營困境問題，解決目前西部地區國企改制困境問題主要責任在中央政府。這些觀點主要總結為以下的幾個方面：

（一） 西部地區的資源稟賦影響市場機制的發育

我國西部地區的地理位置和環境對市場機制的發育有不利的一面，西部地區遠離沿海港口，平均出海距離長達2236公里，這對西部地區發展外向型經濟產生重要影響，使得西部地區的制造業失去成本優勢。另外，西部的投資環境，尤其是硬環境明顯劣于東部和中部，其突出表現是生態環境惡劣，西北沙漠化而缺水，西南石漠化而缺土，交通不便，生活貧困，人才匱乏，體制改革滯后等，這樣的環境條件使西部在吸引外部資源方面嚴重滯后于東部和中部。西部地區脆弱的生態環境和落后的基礎設施也使得西部地區在一般制造業領域失去競爭優勢。雖然在國家實施西部大開發戰略以后，西部地區的基礎設施得到了較大的改善，但比起全國其他地區仍有很大的差距。

在資源方面，西部地區有一些自己的優勢，我國西部地區在人均礦產資源和自然資源方面都領先于全國平均水平。資源豐富本是西部地區的優勢，但卻沒有轉變為西部地區的經濟優勢。這和三個方面的因素有關：其一，是我國不合理的自然資源產權制度。按照我國《礦產資源法》，中華人民共和國境內的礦產資源都屬于國家，只有國家有權開采，國家對西部地區的自然資源直接無償開采，產品大部分外調，資源開采所得的收益，絕大部分歸中央政府所有，西部地區的地方政府只能象征性地得到一些資源補償費；其二， 資源開發的非市場導向性。我國長期的計劃經濟體制，使得對西部的資源開發一直背離市場的需求，計劃經濟時期，國家依靠壓低資源的價格來扶持工業的發展，這一嚴重不合理的比價體系使得對西部地區的資源一直處于掠奪式開發的狀態，直到今天，西部地區的資源開發仍沒有完全走向市場導向的思路；其三，在國家現行資源制度下，西部地區的資源開發幾乎不對地方經濟的發展和地方政府和居民的收入的提高產生任何影響，相反，當地居民卻要承受耕地減少和環境污染的代價。有人把我國傳統的資源開發體制比喻為抽血型經濟，認為要振興西部經濟，就必須把資源開發的自主權歸還給西部地區地方政府，實行市場化開發經營，使得西部成為資源開發的最大受益者［18］。

近幾年，中央把部分資源開發權下放給地方政府，同時，也隨著全球能源價格的持續上揚，西部地區的資源優勢被重新提起。但資源優勢并沒有促進西部地區競爭能力的提高，相反卻進一步強化了體制弱勢。朱恒鵬的實證研究表明：一個地區的自然資源越豐富，自然資源型產業所占的比重越大，該地區的民營化水平就越低［19］。自然資源的稀缺性、不可再生性和不可流動性導致其壟斷性即競爭的缺失，這使得其租金（超額利潤）長期存在。這導致兩個后果：一是競爭性的尋租行為導致嚴重的政府腐敗；二是市場競爭的缺失導致的壟斷租金長期性使得政府沒有改制的積極性。如果把政府為改進本地經濟效率而積極推動改制的政策稱之為政府的“幫助之手”，而為了尋租不惜損害本地經濟效率的做法稱之為“掠奪之手”。那么，在我國轉軌時期軟的制度環境下，資源大省的政府之手往往不是“幫助之手”而是“掠奪之手”。Hoff和Stiglitz也指出自然資源豐富的國家，其政府及其官員更傾向于“掠奪資產（Stripping asset）”而不是“創造價值（Building value）” ［20］。

西部地區的資源優勢猶如一個硬幣的兩面：一方面它可以帶來地方政府的直接收入，另一方面他會異化地方政府的行為。不管是在計劃經濟條件下中央政府的公開掠奪，還是在轉軌條件下地方政府的變相掠奪，西部地區的資源優勢都無法轉化為地區競爭優勢。目前，正是地方政府這種掠奪之手造成西部地區的投資軟環境仍然很差，政府機構臃腫，行政效率低下，這大大增加了西部的交易成本和尋租機會［21］，限制了市場機制發育和民營經濟發展，由于技術和管理水平較低，加上人才缺乏、制度創新乏力，西部地區的企業經營效果往往不盡如人意，這又會導致國有企業的效率低下和改制困境。

（二） 西部地區的產業結構不合理

在西方工業化國家的近現代史上，一個普遍現象是，隨著經濟發展和人均收入水平的提高，產業結構也依次發生更迭，即產業增加值在總產值中的比重發生變化，一次產業下降，二、三次產業依次上升。結構主義認為，經濟增長過程中存在顯著的結構效應，即存在著不依賴市場力量控制變化的可能性。受其影響，國內許多學者運用結構主義的方法考察西部地區的產業結構演進，并與標準的“錢納里-賽爾奎因”結構轉換模式比較，進而引申出各種以“糾正結構偏差和結構升級”為主要內容的發展政策。按照結構主義的理解，西部地區的產業結構存在著嚴重偏差。西部地區第一產業比重過高，第二產業發展嚴重落后。第三產業發展不充分，產業結構程度較低的特征非常明顯［22］。

由于我國價格體系長期不合理，工農業產品價格剪刀差一直是價格體系中最突出的問題，在三次產業的交換過程中，第一產業的比較收益最低。另外，再加之西部地區自然環境惡劣，僅灌溉一項，就使得西部地區農產品的成本顯著高于東部地區，在這種工農業產品不等價交換過程中，西部地區蒙受的損失更大，“農業大省、工業小省、財政窮省”是西部地區產業結構落后的最終結果。

孫天琦通過對西部地區與全國、江蘇的比較分析，發現從1990到2002這12年間，全國和西部地區產業結構都呈一種高度化的趨勢，第一產業比重下降，第三產業比重上升，全國第二產業比重上升幅度快于西部，西部第二產業發展與全國的差距在擴大；其次，1992年以后西部工業化程度徘徊不前，甚至近幾年還有所下降，與全國的差距進一步擴大；西部地區第二產業比重上升主要依靠建筑業的貢獻，特別是西部大開發戰略實施以來，建筑業比重上升更加明顯；最后，工業經濟效益低、結構不合理是西部工業發展滯后的主要原因之一［23］。

在第二產業內部，西部地區的問題更加突出，西部地區的資源稟賦和在全國的戰略位置決定了西部地區工業結構的重型化特征顯著。我國上世紀五六十年代建立的一大批國有企業，以及“三線”建設期所形成的國有企業，這些企業存在著區域布局和產業結構的先天不足，例如一些處在偏僻山區或條件較差的老工業區的老企業，不進行產業和產品的調整，不重新選擇有前途的新區位，企業就沒有發展前景。另外，隨著我國經濟發展和新行業的出現，一些新工業區的形成往往伴隨著舊工業區的相對衰退，一些新產業的集聚區取代傳統產業集聚區而成為新的重要工業基地［24］。正是由于西部地區的國有企業在產業和地區上的分布的不合理，使國有企業的困境特別突出。

林毅夫從自生能力和要素稟賦結構的概念出發，認為在計劃經濟年代，國家為了實行“趕超”戰略而推行重工業優先發展的政策，重工業優先發展戰略主導下所形成的西部產業結構嚴重違背了比較優勢，這些不具有比較優勢的國有企業在市場經濟中是不具有自生能力的，這些行業中的企業能夠生存的唯一理由就是政府保護措施的實施［25］。按照林毅夫的定義，自生能力是“在一個開放、競爭的市場當中，一個正常管理的企業，獲得一個市場上投資者可以接受的預期利潤率的能力” ［26］。在一個開放、競爭的市場中，要是一個正常經營的企業不能獲得市場上大家可以接受的預期利潤率，這樣的企業就沒有自生能力，它的設立和繼續經營就只能靠外力的支持，主要是政府給予的政策性補貼、保護。一個企業的自生能力與這個企業所在經濟的比較優勢有關，一個企業只有選擇進入具有比較優勢的產業或產業區段中，它所生產的產品或所提供的服務才能跟國外的同類產品和服務競爭，只有這樣的企業才能不需要政府的保護而自己能夠生存和發展。我國西部在計劃經濟年代誕生的重型國有企業根本不具有自生能力，改革開放之后，隨著國家政策性保護的減少，這些企業紛紛陷入困境。

當然，改革開放之后，國家針對西部不合理的產業結構也下大力氣進行了調整，但是收效甚微，針對這種中央政府的意志與實際效果的反差，孫早在2001年提出這一發展戰略的“悖論”，即由中央政府的國家意志催生出來的產業結構與西部市場制度生成緩慢之間矛盾的激化，迫使中央政府繼續采用傳統的資源配置方式來推進西部產業結構調整，國有資本持續大量存在，這將削弱西部的長期增長潛力［27］。

西部地區第一產業比重過大，使得西部地區財政能力較差，無法籌集足夠資金用于發展市場環境，也無法籌集到足夠的資金用于國有企業改制。西部地區第二產業中重型化特點注定這些誕生于計劃經濟時期的國有企業存在先天不足，改制成本居高不下，這兩方面結合起來共同形成了西部國企改制的困境。 

（三） 政府的逆市場調節行為影響市場機制的發育

我國西部地區的經濟發展長期以來一直受到國家戰略目標的影響，而這種影響一直是和市場機制背道而馳的，在改革開放之后，一直到西部大開發戰略目標的確立之后，這種趨勢也沒有改變。西部地區國有企業的布局在相當程度上是由中央政府出于國防等需要催生出來的，深受中央政府目標函數偏好順序變化的影響［27］。

1949年建國之后，中央政府出于對中蘇、中美關系的考慮，東南沿海地區成為易受打擊的地區，西部廣大內陸腹地成為中央政府建立軍事后備的理想之地。大量資本被投入到不能很快增值的西部地區，一批重化工工業迅速建立，成為西部地區國有企業的重要來源，占據了西部地區經濟的主要部分。在計劃經濟時期，由于國家的統一調配，西部國有企業因其重要的國防意義，享受著大量的政府資源，企業得以維持較高的效益，規模也不斷膨脹。但改革開放之后，中央政府對國際政治軍事形勢的判斷發生變化，西部地區作為戰略腹地的地位有所下降。同時，市場經濟成為中國配置資源新的選擇，西部地區原有的國有企業除有關國防的重要企業之外，紛紛喪失原有的國家資源，不得不與東部地區大量涌現的民營企業一起應對競爭激烈的市場。由于自然條件、市場機制以及長久以來形成的僵化機制等劣勢，西部國有企業的經營普遍陷入困境。

改革二十多年來，東西部地區的經濟發展發生顯著偏移，西部地區被東部遠遠拋在后面，經濟發展的不平衡顯著出現。區域經濟發展的不平衡引起的直接結果是引起了西部地區強烈的不公平感，民族矛盾和地區沖突升級；另一方面，西部地區的落后狀況使得西部地區人民為了生存不得不采取破壞生態環境的方式。為了緩和民族矛盾和維系西部脆弱的生態環境，1999年6月中央政府之所以提出西部大開發戰略，減少東西部經濟發展的差距應是一重要原因。

在中央政府的戰略考量當中，減少東西部經濟差距只是重要因素之一。在東北、華北石油天然氣資源逐步進入枯竭期的背景下，西部地區作為中國21世紀能源戰略替代地區的角色開始凸顯出來［27］。從中央政府陸續出臺的各項支持西部開發的方針、政策中可以看出，西部大開發的三大戰略目標勢必會對西部地區的產業結構現狀及其變動趨勢產生意義深遠的影響：第一、出于對生態環境的擔憂，一般意義上的輕加工業將被禁止或不受鼓勵，而這正是東部地區非國有經濟完成資本原始積累所走過的道路；第二、能源及原材料產業將會得到進一步的加強；第三、國防軍事工業及部分重型機械制造、高科技產業將會得到大力支持，很有可能成為西部今后擁有競爭優勢的主導產業群。因此，在今后相當長的一段時間內，西部地區的產業結構及產業組織逐步呈現“重型化、大型化”的基本特征。

當前，我國西部地區發展的條件與東部地區當年的情況已經發生了有很大差別。當年東部地區的經濟發展主要是依靠傳統產業的高速度數量擴張實現的，但當前西部地區經濟的數量擴張卻遇到了障礙，大多數傳統產業的發展已經進入成熟階段，市場競爭十分激烈。我國中央政府一般是采用提供優惠政策的方式支持地區經濟發展，但這種手段在西部地區發展的時候卻變得作用很有限。在東部地區發展時，國家給的優惠政策基本上是“順市場”調節的，這些優惠政策促進了東部地區市場機制的發育和企業競爭力的提升；但給西部地區制定一些發展的優惠政策主要是彌補市場調節的缺陷和市場機制的不足，在很大程度上卻是“逆市場”調節的，這種政策往往會延緩市場機制的發育［28］。

由于市場機制發展的遲緩，相關的配套機制沒有完善，透明的法律體制、政府的可信承諾、有效的公司制度及良好的多邊信譽機制等構成市場制度核心因素的缺失，使投資者信心嚴重不足。由此導致的結果是，民間資本與外國資本在開發西部政策號召下卻止步不前，使得中央政府維持西部“重型化、大型化”的產業結構的選擇余地變小，國有資本的源源注入似乎成了唯一現實的選擇。從一個較長的發展過程來看，現實中大量國有資本的進入，并使國有企業在西部地區的主導產業群中長期處于絕對多數的地位，將損害西部地區調整經濟結構，進而影響推進非農化、城市化的努力，進一步減緩西部市場發育的步伐。

西部國有企業是在自身比較優勢不具備的條件下發展起來的，如同一些發展中國家（如韓國）的做法一樣，主要靠對要素價格、金融體系、國際貿易、投資等進行了一系列的干預而實現的。西部這種由中央政府決定的產業結構原則上不是根據資源稟賦結構決定的比較優勢來選擇的，其中的一大批國有企業勢必成為沒有自主能力的企業。這樣的企業只能在政府的持續保護和補貼下才能生存，而政府對價格信號、資源配置、市場競爭的干預必然導致尋租行為的橫行和裙帶資本主義等現象，而導致收入分配不公、效率低下、經濟社會不穩定等［29，25］。由此，政府的干預投入阻礙了好的市場機制的發育，延緩了重病在身的國有企業的改制進程。

姚慧琴也認為：政府長期對企業投資功能的替代容易導致“強政府—弱企業”的弊端，也會對企業產生排擠效應和壓制效應［30］。政府投資方式和運作方式的非市場化，不利于西部市場配置資源功能的發揮和市場機制的完善。政府對企業的長期替代，不僅會造成企業投資空間縮小，將大批企業排出西部市場，同時也壓制了企業的發展和壯大。企業成長的緩慢和弱小又進一步加深了西部企業對政府的依賴，使企業喪失了本身應當具有的競爭力和創新能力。

四、我國西部國企改制困境：內生因素的分析

在國有企業的改制中，政府居于核心地位，政府的意愿和行為方式決定國有企業的改制進程。但是，政府并不是一個抽象的概念，它由具有理性行為特征的中央政府和地方政府以及作為具體執行者的各級政府官員構成，在我國轉軌時期軟的制度環境下，其不可避免地都有機會主義行為。在目前體制下，國家的很多政策并不符合激勵相容原則，我國西部欠發達地區國有企業改制困境問題的解決必須牽扯到對政府這個內生變量的分析。

在國有企業的改制態度方面，中央政府和地方政府存在顯著的差異。我國的經濟體制改革的前提是堅持社會主義制度和中國共產黨的領導，中央政府的改革開放政策的政治合法性是以體現社會主義的優越性為基準的。長期以來，國有企業是我國社會主義全民所有制生產關系的重要體現形式，在政治層面，國有企業的主導地位一再被強調，關系國家安全和經濟命脈的領域要保證掌握在國有企業手中。在這些前提下，我國實施現代企業制度的過程中，明確提出不是在搞私有化，國有企業的改制也是在國有框架體系內部尋求治理結構的改進，以提高國有企業的市場競爭力。

另外，國有企業改制會造成一種特殊的外部性問題，即社會穩定問題，國有企業目前則對社會穩定和經濟穩定都有重要影響。由于我國目前并沒有一個獨立、完備的社會保障體系，國有企業在很大程度上替國家承擔著社保體系的職能，國有企業改制出現問題則有可能導致嚴重的社會不穩定。另一方面，由于歷史原因國有企業存在著大量的呆壞賬，在改制時，這些壞賬要從隱性變為顯性，這可能對我國的金融體系造成巨大沖擊，這同樣是一個重要的社會不穩定因素。雖然中央政府和地方政府都很關心社會不穩定因素問題，但是，與中央政府相比，社會不穩定因素對地方政府的壓力顯然要小，因而中央政府改制國有企業的動機就會相對較弱。

在我國漸進式的轉軌過程中，地方政府作為制度創新的主體，承擔著體制創新的主要成本和收益?，F實中，大批國有企業的所有權關系都隨著改革進程發生著變化，這種變化的結果，形成了國家只是國有企業名義的所有者，地方政府的主管官員和國有企業的經營者實際掌控了國有企業的剩余權。當政府決定企業的行為時，國有企業的改革行為實質上是政府行為［31］。我國的國有企業改制存在著很大的“軟的”制度空間，這些都為地方政府官員把個人效用最大化凌駕于國企改革目標之上提供了可能性。地方政府及其主管官員的機會主義行為，對國有企業的改制產生著重要影響。

在目前體制下，地方政府官員要實現個人效用最大化，主要是基于橫向控制權的擴張，而橫向控制權的擴張主要是通過地方經濟規模的擴張來實現，這在現實中就是我們經常聽到的“做大作強”的口號。沿著這一思路，國有企業改革問題在地方政府官員的目標函數中，只不過是地區經濟擴張的一個子目標，一個擴大自身控制權的工具，在決定國有企業改制的過程中，地方政府官員的成本和收益起著重要的決定作用。

基于地方政府官員效用最大化的模式，地方政府官員對國有企業的態度具有兩面性：一方面，地方政府官員也具有公有制偏好，雖然這種偏好和中央政府的形成原因不同，地方政府官員對國有企業的偏好內生于其橫向控制權的擴張。何曉星研究員曾提出過“地方內公外私產權”模型來分析我國地方政府官員的經濟行為，這種產權模型對地區內是公有的或部分公有的，利益相關者通過簽訂非排他性契約來體現“內公”性質，對外則具有整體私人的性質，即簽訂排他性契約來體現的［32］。國有企業作為公有產權的實現形式，長期以來都是地方政府官員實現個人效用最大化的主要工具。地方政府官員控制權的合法性來源與其作為公有產權的合法代表，因而，地方政府官員通常不會主動把地區內公有制經濟的規模壓縮得很小。

另一方面，地方政府官員的效用水平由地方經濟的發展水平和租金水平決定，地方經濟的發展水平決定了地方政府官員的升遷和橫向控制權擴張。在地方經濟發展過程中，地方政府面臨著地方公共產品比如優化投資環境方面的競爭，而這些需要地方政府加大地方財政支出，地方稅收是地方政府收入的主要源泉。姚洋的研究發現，我國較早進行改制的城市都面臨嚴重的財政預算問題［12］。由于國有企業是地方經濟的重要組成部分，地方政府在對國有企業進行改制時就會考慮國有企業的盈利水平。通常來講，國有企業的避稅動機要比民營企業小，出于稅收動機，地方政府一般不會支持利潤較高的國有企業實施改制［17］，而對嚴重虧損的國有企業，由于其已經成為地方政府的財政負擔，地方政府就具有較強的改制動機。Shleifer和Vishny建立了政府官員通過國有企業的尋租理論，他們指出：政府和政府官員會通過其控制的國有企業及國有資產謀求政治利益和個人利益，這種利益的具體形式可以包括政治獻金、雇傭機會和賄賂等。政府官員可獲得的利益水平與國有企業盈利水平正相關［6］，對于嚴重虧損的國有企業，政府官員幾乎無租可尋，因而也具有較強的改制動機。

在我國經濟轉軌時期，由于中央政府的政治偏好和地方政府的橫向控制權偏好，政府會把這種偏好帶入其對國有企業的超強控制中。另外，在國有企業的改制成本支付方面，目前中央和地方政府之間仍舊是一個模糊的框架?？紤]到地區和部門的利益，所以一般的情況是只有當國有企業負債累累，失業情況嚴重，已經成為地方政府部門的包袱，或者威脅到有關政府官員的官位時，才會考慮到改制。政府在國有企業改制中的消極角色，這決定了我國國有企業改革是沿著“丑女先嫁”的策略，地方政府只有對陷入困境的國有企業才具有較高的改制積極性。正是地方政府的這種消極行為導致了很多國有企業錯過了改制的最有利時機，往往是到了不得不改制時已經不具備改制的基本條件，致使這些企業陷入困境不能自拔。

國有企業的改制過程并不是一個簡單的經濟過程，因此那種基于提高企業經營效率的經濟學建議很多時候并不具有可行性，政府對降低控制權收益和大量失業問題的擔心是國有企業改制的重大障礙，因而可行的改制方案應該是將政府的目標函數考慮在內的次優的方案［14］。我國欠發達地區的國有企業的改制以及改制以后的進一步改革在很大程度上有賴于我國政府職能改革以及政府治理機制的進一步提高。

五、 小結

我國西部經濟欠發達地區國有企業改制是一個系統工程，目前，造成我國西部經濟欠發達地區國有企業改制困境是多種因素共同作用的結果，既有西部地區脆弱的生態環境和在全國的戰略地位造成比較優勢無法發揮的原因，也有隨著我國市場發育水平的提高而產生的產業經濟和區域經濟方面的原因，還有國企改革外部環境不配套的原因，同時，在國有企業的治理層面和管理層面也存在很大問題［24，33，28］。

現實中，國有企業改制是多個主體之間的利益博弈，主要的博弈參與方包括政府、國有企業的經理人員、銀行以及國有企業的員工。在國有企業的改制過程中，目前已經很少存在帕累托改進的空間，改制的成功與否取決于利益受損方得到的補償程度，改制成本的支付問題成為我國西部欠發達地區國有企業改制成敗的關鍵。本文把導致我國西部地區國企改制困境的因素劃分為兩類：一類為外生性因素，主要包括西部地區自然環境、產業結構以及國家逆向調節的政策因素等，這些因素導致西部地區市場機制發育緩慢，靠市場的力量無法完成國有企業改制；另一類為內生因素，我國轉軌時期特定的“軟的”制度空間以及不規范的地方經濟分權結構，導致各級政府在國有企業改制成本支付方面存在較大的機會主義行為。

通過上文分析，對解決我國西部欠發達地區國企改制困境問題，可得到以下粗淺的政策建議：其一、認識到我國西部欠發達地區國企改制困境問題的實質和迫切性，在改制成本支付方面盡快拿出切實可行的解決方案；其二、強化中央政府的可信性承諾，減少地方政府的機會主義空間，最大限度地減少國企改制過程中體制因素導致的交易成本；其三、為降低交易成本，減少整個社會的福利損失，可考慮發行西部欠發達地區的國企改制國債，快速打破目前這種改制困境。

參考文獻：

［1］ Vikers J， Yarrow G. Privatization: an economic analysis［M］. MIT Press，1988.

［2］Maxim B， Shleifer A， Vishny R W. Privatizing russia［M］. MIT Press，1995.

［3］Megginson W L， Netter J M. From state to market: a survey of empirical studies on privatization［J］. Journal of Economic Literature， 2001，39:321-389.

［4］Djankov S， Murrel P. Enterprise restructuring in transition: a quantitative survey［J］. Journal of Economic Literature， 2002(3):739-792.

［5］ North D. Institutions， institutional change and economic performance［M］. Cambridge: Cambridge University Press， 1990. 

［6］Shleifer A， Vishny R W. Politicians and firms［J］. Quaterly Journal of Economics， 1994（4）: 995-1025.

［7］Cao Yuanzheng， Qian Yingyi， Weingast B. From federalism， Chinese style， to privatization， Chinese style［J］.Economics of transition， 2001（7）：103-131.

［8］Li Shaomin， Li Shuhe， Zhang Weiying. The Road to Capitalism: competition and institutional change in China［J］.Journal of Comparative Economics， 2000， 28(2): 269-292.

［9］田國強.一個關于轉型經濟中最優所有權安排的理論［J］.經濟學季刊.2001（1）:45-70.

［10］SuJ， Jefferson G.A theory of decentralized privatization: evidence from China［D］. Working paper， 2003， Graduate School of International Economics and Finance， Brandeis University.

［11］ Brandt R， Li. Why do governments privatize?［D］. Working paper， University of Toronto，2003.

［12］姚洋.制度供給失衡和中國財政分權的后果［J］.戰略與管理，2003（3）:27-33.

［13］GarnautR ， Song Ligang，Tenev S， Yao Yang. A study of firm restructuring in China［M］. Washington. D. C，The World Bank， 2003.

［14］王紅領，李稻葵，雷鼎鳴.政府為什么會放棄國有企業的產權［J］.經濟研究，2001（8）:61-70.

［15］LiD， Liu， F. Why do governments dump state enterprises? Evidence from China［M］. The University of Chicago Press，2004.

［16］郭凱，姚洋.國有企業改制的成因:對五個假說的檢驗［J］.世界經濟，2004（12）:3-13.

［17］白崇恩，路江涌，陶志剛.國有企業改制動因的實證研究［J］.經濟學報，2005（1）:151-166.

［18］夏永祥，沈濱.中西部地區的資源優勢及其脫貧之路［J］.中國工業經濟， 1998（6）: 52-54.

［19］朱恒鵬.地區間競爭、財政自給率和公有制企業的民營化［J］.經濟研究，2004（10）:24-34.

［20］Hoff， K， StiglitzJE. After the big bang? Obstacles to the emergence of rule of law in post-Communist societies［D］. NBER Working Paper，W9282， 2002.

［21］王洛林，魏后凱.我國西部開發的戰略思路及發展前景［J］.中國工業經濟，2001(3):5-19.

［22］ 孫莉.西部地區產業結構存在的問題及其調整的思考［J］.經濟論壇，2005(21):17-19.

［23］孫天琦.結構差異：西部與全國工業化的一個比較研究［J］.金融研究，2004(1):19-29.

［24］ 江小涓.國有企業嚴重虧損的非體制性探討［J］.中國工業經濟，1995(1):43-46.

［25］林毅夫，李永軍.比較優勢、競爭優勢與發展中國家的經濟發展［J］.管理世界，2003(7):21-28.

［26］林毅夫.自生能力、經濟轉型與新古典經濟學的反思［J］.經濟研究，2002(12):15-21.

［27］孫早. 西部發展中的政府意志與市場制度變遷［J］.戰略與管理，2001(6):12-20.

［28］金碚.改善西部地區投資環境的基本思路［J］.當代經濟科學，2001(6):10-14.

［29］Krueger A. The political economy of the rent-Seeking Society［J］. American Economic Review， 1974， Vol. 64 Issue 3， 291.

［30］ 姚慧琴.試論西部大開發中的政府促動與企業發展［J］.管理世界，2004(8):133-134.

［31］劉小玄，劉芍佳.雙重目標的企業行為模型—兼論我國宏觀經濟運行的微觀基礎［J］.經濟研究，1998(11):33-41.

［32］何曉星.再論中國地方政府主導型市場經濟［J］.中國工業經濟，2005(1):31-38.

［33］鄭海航.國有企業虧損原因和對策［J］.中國特色社會主義研究，1996(2):63-65.

責任編輯、校對：李再揚