現(xiàn)階段中國行政改革困境的制度分析與對策探討

摘要：當代中國的行政改革之所以會遇到諸多的困境與障礙，其根本性的原因應(yīng)當是：當代我國在從傳統(tǒng)行政向公共行政的轉(zhuǎn)變過程中存在著比較嚴重的制度短缺現(xiàn)象；而制度短缺現(xiàn)象之所以嚴重，除了制度本身所具有的資產(chǎn)專用性和公共性外，制度供給不足應(yīng)是其中的關(guān)鍵誘因。為克服相關(guān)的行政改革困境，以制度創(chuàng)新作為行政改革的目標取向以及借此夯實行政改革的基礎(chǔ)應(yīng)是致關(guān)重要的。

關(guān)鍵詞：行政改革； 制度因素； 博弈分析； 對策選擇

中圖分類號：D63 文獻標識碼：Ａ

黨的十一屆三中全會以來，隨著我國改革開放事業(yè)的深層次推進、社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立以及我國加入WTO，當代的中國，不僅社會經(jīng)濟得到了蓬勃發(fā)展，而且政治活動中的生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了根本性的變化；而行政生態(tài)環(huán)境的變化既從根本上導致了當代中國行政改革的發(fā)生和延續(xù)，而且也對日后的行政改革提出了更多的要求與期待。盡管我們并不否認改革開放以來我國在行政體制與行政制度的改革和調(diào)整方面所取得的成效，然而，在改革進入攻堅階段以后，行政改革已在相當多的方面遇到了困境與障礙卻也是不爭之事實。作為一項系統(tǒng)工程，引發(fā)行政改革困境和障礙的因素應(yīng)是多方面的，不過相對而言，制度因素在其中的影響力應(yīng)是最顯著的。有鑒于此，現(xiàn)階段我們通過對我國行政改革困境的制度分析并進而尋求出相應(yīng)的對策措施便有了極為重要的現(xiàn)實意義。

一、行政改革的內(nèi)涵與實質(zhì)分析

對于行政改革內(nèi)涵這一問題，國內(nèi)外學者曾進行過長期的研究并也取得了諸多的研究成果；然而，在具體的概念界定上，國內(nèi)外至今仍未形成各方能共同接受的一致性定義。盡管如此，在以下方面，國內(nèi)外學者仍有一致的地方：行政改革不僅僅是政府部門職能與結(jié)構(gòu)的改變，更重要的是它還是一場深刻的社會結(jié)構(gòu)變革以及一種制度的重新安排。我們認為，行政改革主要是指政府有意識地對行政組織和行政職能進行再調(diào)整，以達到影響行政人員和社會經(jīng)濟主體的行為方式，然后再在提高社會經(jīng)濟運行效率的基礎(chǔ)上，使社會的整體資源配置達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。其實，拋開其他外在形式，行政改革的實質(zhì)或說是本質(zhì)特征應(yīng)是一種行政管理體制與制度上的創(chuàng)新，這一點無論是從行政改革初始形式上看，還是從行政改革的過程與結(jié)果來看，都是如此。

例如，從行政改革的初始形式上看，任何一項行政改革均是對先前制度的重新調(diào)整與改進。一般而言，當政府處于被整個社會不信任狀態(tài)時，政府就有可能進行改革。這也就說明，行政改革的起點是因為社會對先前政府管理制度的不認可與不信任；行政改革的初始目的就是為了改善不合理的制度并進行相應(yīng)的制度創(chuàng)新并使整個社會對政府的信任重新建立，然后再在形成新的激勵集的基礎(chǔ)上，推進整個社會生產(chǎn)效率的提高（在這方面，最典型的例子就是我國的社會改革。我國1978年的改革首先也是從制度改革與創(chuàng)新入手，其現(xiàn)實中的表現(xiàn)就是從放權(quán)讓利開始，結(jié)果過去那種被意識形態(tài)和計劃機制壓制著的營利動機得以釋放，個人和地方從而有了發(fā)展經(jīng)濟的強大動力。由此可見，盡管是起步，制度創(chuàng)新仍然是政府行政改革的起步時的突破點）。再從行政改革的過程來看，行政改革的本質(zhì)依然是制度創(chuàng)新。從博弈的角度上看，政府的行政改革乃一個長期的與漸進性的過程；在這個長期的與漸進性的改革過程中，行政改革最主要的表現(xiàn)即在于對制度的鞏固、調(diào)整和重新安排，而這些工作的實質(zhì)其實仍在于制度創(chuàng)新。最后從行政改革的結(jié)果上看，政府行政改革的實質(zhì)仍然在于制度創(chuàng)新。實踐中，當一輪行政改革結(jié)束時，如社會利益主體的利益得到了平衡，制度也得到了均衡，但在這個時候，行政改革的結(jié)果仍然需要以制度的形式固定下來。其實，國內(nèi)外的改革實踐也一再證明，任何一項行政改革，其最終表現(xiàn)必然是制度的均衡和固定（例如，我國1978年推行的行政改革的成果就是通過以法律形式承認農(nóng)民和企業(yè)的權(quán)利而固定下來的）。由此可見，無論是從行政改革的初始形式、還是從行政改革的過程與結(jié)果上看，政府行政改革的本質(zhì)都必然表現(xiàn)為制度創(chuàng)新或說是制度變遷。

二、行政改革困境的表現(xiàn)及其陷入困境的制度因素分析

自1978年黨的十一屆三中全會以來，從總體上看，在短短的二十多年時間里，我國先后在1987年、1988年、1993年、1998年、2003年進行了五次較大規(guī)模的行政改革。五次改革盡管側(cè)重點不同、成效也有別，然而其仍然體現(xiàn)出了以下幾個方面的特點：一是當代中國行政改革的普遍形態(tài)或說是主要內(nèi)容是機構(gòu)改革。二是當代中國行政改革的主客體經(jīng)常出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，也即是政府集改革的主體與被改革的對象于一身，因而加大了改革的難度與風險。三是當代中國行政改革均有明確的制度設(shè)計，這一點既說明了我們對行政改革工作的慎重，也提高了政府行政改革工作的效率。四是從方式上看，當代中國的行政改革突出表現(xiàn)為供給主導型的、強制性的制度變遷方式（也即是由上而下強力推動和依靠行政命令的手段推進行政改革）；這一過程中，由于中央政府壟斷了行政改革制度供給的權(quán)力，而地方政府的相應(yīng)權(quán)力并未得到保障，因此，地方政府的行政改革往往顯得剛性、規(guī)范性、統(tǒng)一性有余，而彈性、靈活性與多樣性卻不足，這一點在相當程度上又影響到了行政改革的成效。

作為一項涉及面及其廣泛的系統(tǒng)工程，改革開放以來進行的五次影響較大的行政改革，雖也取得了很大成績并為我國經(jīng)濟與社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，由于我國國情的復(fù)雜性與特殊性、由于行政改革工作本身的艱巨性與長期性，再加之其他種種原因的影響，行政改革作為政府的一場“自我”革命，從一開始即陷入了“精簡—膨脹—精簡—膨脹”的怪圈之中，而且隨著改革開放事業(yè)的深層次推進，一些尖銳和深刻的矛盾也開始凸現(xiàn)出來，而且與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政體制之建立仍只是一個追求的目標。行政改革因進入攻堅階段而一定程度上陷入了困境和遇到了障礙也已成了不可否認之現(xiàn)實。

具體說來，行政改革中所面臨的困境或說是障礙突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是計劃設(shè)計與最終現(xiàn)實之明顯差距。鑒于行政改革的復(fù)雜性與艱巨性，當代中國的行政改革都經(jīng)過了事前明確的制度設(shè)計，表現(xiàn)為每次機構(gòu)改革都有明確的方案，不僅規(guī)定了相應(yīng)的階段與時間，而且也有明確的任務(wù)與目標。然而，由于我們的行政改革的制度供給完全控制在中央政府手中、由于地方政府始終處于制度的被動地位而難以形成自己的主動性與積極性、由于行政改革缺乏應(yīng)有的公眾與社會的監(jiān)督、由于行政改革的績效評估體系尚未形成、由于政府工作人員作為理性經(jīng)濟人不僅缺乏應(yīng)有的積極工作態(tài)度、而且還時不時地暗中或公開地從中作梗，因此，行政改革常常是雷聲大、雨點小，二十多年來的行政改革現(xiàn)狀已充分說明了這一點。二是放權(quán)讓利與加強宏觀調(diào)控之間顯得很難協(xié)調(diào)。我國自二十世紀80年代初起，在行政改革過程中即開始了放權(quán)讓利的改革進程。之所以如此，原因就在于期待借此動員和組織分散的制度資源以及激活社會各界參與制度創(chuàng)新的積極性。然而，不適度的權(quán)利下放又必然會影響到中央政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮并進而給國民經(jīng)濟的整體及均衡發(fā)展造成危害或隱患。近年來，國務(wù)院一再加大了宏觀調(diào)控的力度，以有效制止相關(guān)產(chǎn)業(yè)及部門的過度、盲目發(fā)展；對此，盡管部分地方政府及相關(guān)企業(yè)多有怨言，但中央政府依然不為所動。這一事實無疑是從一個側(cè)面印證了權(quán)力下放與加強宏觀調(diào)控兩者間的不協(xié)調(diào)。三是行政改革的有序推進難以得到其他配套改革措施的有效配合。眾所周知，行政改革的順利推進除了需要政治體制與經(jīng)濟體制改革這些制度環(huán)境的配合外，作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其本身還必須要與工資、人事、財政、價格、國有企業(yè)等改革聯(lián)系起來才能有效地開展。然而，上述這些領(lǐng)域作為各種利益矛盾的集中地，不僅堆積的問題積重難返，而且改革的敏感度與難度也極大。尤其是在政府行政改革的同時就啟動這些領(lǐng)域改革，極易激發(fā)社會動蕩。因此，相對滯后的其他配套工程的改革的難以同期啟動，也勢必會無形中制約行政改革的規(guī)范有序進行及其相關(guān)成效的取得。四是精簡與分流的兩難障礙。作為理性的經(jīng)濟人，政府雇員追求預(yù)算約束最大化造成的機構(gòu)膨脹不僅帶來了財政上的巨大壓力，而且也易于導致行政效率低下，于是“精簡”也便自然而然地成了行政改革追求的目標之一。“精簡”必然會導致人員分流與裁撤，而力度較大的分流與裁減措施也無形中引發(fā)了分流人員安置問題的突出，而這一點又可以說是影響行政改革能否順利進行的一個關(guān)鍵因素。五是行政人員的觀念轉(zhuǎn)變及能力提升難。在許多行政人員那里，傳統(tǒng)的“官本位”以及計劃經(jīng)濟時期流行的行政思想仍有很大的市場。相反，與現(xiàn)代行政理念相適應(yīng)的“依法行政”與“服務(wù)行政”等思想?yún)s并未建立起來。同時受文化素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平的影響，部分行政人員的政策能力、執(zhí)行能力都較為低下，以致既有礙行政工作改革的有序進行，也無法保證行政工作的科學、高效。六是改革力量與反改革力量的存在使得行政改革往往會淪為一種長時間的博弈過程，而這種博弈的結(jié)果也易于導致行政改革陷入困境或經(jīng)歷許多曲折。改革其實就是一種制度的重新安排問題，其背后隱藏的其實也就是原有社會經(jīng)濟利益關(guān)系的巨大調(diào)整與改變，而這種變化最終又會迫使原有的那些既得利益者或不能理解改革會為他們帶了長遠利益的人們的阻礙和反對。顯然，這個問題若不能處理好，行政改革的有序推進只能成為空中樓閣。

二十多年來的行政改革之所以會遇到如此多的困境與障礙，其根本性的原因應(yīng)當是：當代我國在從傳統(tǒng)行政向公共行政的轉(zhuǎn)變過程中存在著比較嚴重的制度短缺現(xiàn)象（這種現(xiàn)象主要是指制度需求與制度供給間的不均衡現(xiàn)象）。除了制度本身所具有的資產(chǎn)專用性和公共性外，制度供給不足應(yīng)是造成制度短缺的根本原因。下面我們就著重從制度方面來簡要分析一下我國行政改革陷入困境的具體原因。

（一）行政改革中主客體重疊現(xiàn)象的影響與制約

這種情況主要是指，政府一方面作為行政改革的強制主體來全面領(lǐng)導、設(shè)計、安排相關(guān)的行政體制改革工作，另一方面它其實又是行政改革尤其是機構(gòu)改革的對象（也即是我們所說的強制客體）。這種重疊現(xiàn)象既使得行政改革工作難以徹底進行和落到實處，而且還易引發(fā)舞弊行為和缺乏監(jiān)督機制。鑒此，我們有必要建立和完善一套科學的評估督控體系。

（二）行政改革的內(nèi)源性特征，使相關(guān)制度的移植工作受到了較大制約。

制度的內(nèi)源性主要是指新制度的實行必須要根植于本國的制度環(huán)境和相容于非正式規(guī)劃。行政體制作為一種政府性的制度安排，也必須要遵循這一規(guī)律。故此，行政體制改革在借鑒、移植別國的經(jīng)驗時，就要受到較多的限制。由于我國的行政體制成長于特定的制度環(huán)境與制度遺產(chǎn)中，與此相適應(yīng)的政治文化也表現(xiàn)為對政府的服從和其中“官本位”思想；此外，不僅計劃制度的影響仍相當強大，而且獨立的、自主的市民社會也沒有成長起來。因此，在這種情況下，盡管近些年來，西方國家行政改革中以“顧客導向”、“服務(wù)承諾”的行動取得 巨大成功和積累了豐富的經(jīng)驗，但其目前卻無法在我們國內(nèi)移植和推廣。行政改革的內(nèi)源性或說是制度移植受制性，使我們的改革只能采用“摸著石頭過河”的方式，實踐中只能實行改革選擇集的彈性化，從而又表現(xiàn)為制度供給上的明顯短缺。

（三）行政改革的高成本，使得改革無法大步前進，并只能表現(xiàn)出一定程度的漸進性。

行政改革的高成本，突出地表現(xiàn)在制度創(chuàng)新中的“搭便車”現(xiàn)象與“道德風險”現(xiàn)象。由于行政體制乃一種典型的公共產(chǎn)品，其消費上非排他性與利益上的外溢性，使許多人不需付出任何代價就能享受益處；部分人雖得到了許多好處，但卻并不坦承這一點。雖然，這種收益者不承擔管理，而將風險完全拋給制度創(chuàng)新者的行為，勢必會加大制度創(chuàng)新者的負擔與壓力，其最終結(jié)果顯然只能是有礙于改革的規(guī)范、順利進行。還值得一提的是，由于行政改革涉及到了利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題，屬于典型的“非帕累托改進”，因此，舊體制下的既得利益者就只愿分享體制變革帶來的好處，卻不愿承擔改革成本、甚至有時還在相當程度上抵制改革。故此，為保持改革大局的穩(wěn)定以及適當?shù)販p少改革阻力，行政改革中就不得不花費大量成本來給予此類人一定的補償。這樣，改革就只能體現(xiàn)為漸進性而無法大踏步地前進。顯然，行政改革中的“搭便車”現(xiàn)象與“道德風險”現(xiàn)象的存在，在提高了行政改革成本與風險代價的同時，也勢必會導致制度創(chuàng)新的受阻以及制度短缺現(xiàn)象的難以避免。

（四）體制環(huán)境等方面因素的約束，在引發(fā)體制變革能力不足的基礎(chǔ)上，也嚴重制約了政府行政改革的進程。

作為政府的一場自我革命，行政改革持續(xù)不斷的進行就表明了我國政府力求制度變遷的強烈愿望；然而，實際變革中的種種約束卻使政府的這種變革能力受到了多方面的制約，結(jié)果，改革步伐過小，而且也無法在短期內(nèi)取得較大成果。

從總體上看，實際變革中所遭遇的種種約束突出表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是體制環(huán)境的約束。行政改革處于政治體制改革與經(jīng)濟體制改革的“上下結(jié)合部”位置，其目的就在于要有效解決政治與經(jīng)濟體制改革這兩者間日益擴大的矛盾與分歧。行政改革的本身幾無自動力機制可言，其動力主要是源于政治權(quán)威以及經(jīng)濟體制改革的推動；然而，由于我國市場經(jīng)濟發(fā)育與發(fā)展的不充分性以及行政體制外部關(guān)系的模糊性，其根本無法為政府的行政改革提供充分的幫助與能力支持。也正是由于宏觀上缺乏體制環(huán)境的支持，導致行政體制變革的動力不足并最終影響到了行政改革成效的取得。其次是財政能力上的約束。由于行政改革涉及到了利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，屬于典型的“非帕累托改進”，并易于受舊體制既得利益者的抵制，因此，為了盡量清除因利益損失造成的摩擦成本，政府就只得動用一定的財政力量來“贖買”既得利益者的同意，也即是補償其一定的損失。然而，由于改革的收益無法立時顯現(xiàn)，這樣也就勢必會給現(xiàn)有的財政收支形勢帶來巨大壓力（例如，在近年來的中央國家機關(guān)改革中，在關(guān)于分流人員的待遇問題上，中央采取的就是三年內(nèi)待遇不變，之后即自謀出路或由政府幫助其重新就業(yè)；中央因有財力基礎(chǔ)，改革尚能進行下去；但是對于地方來說，因財力受制，其類似的補償是根本無法落實的；難以分流人員，機構(gòu)改革又怎能順利進行？）。在巨大的財政壓力面前，政府行政改革的的舉步惟艱也就不難理解了。再次，現(xiàn)代行政體制方面知識的儲備不足，也阻礙了改革的順利進行。一般而言，制度知識的積累和進步可以提高人們認識制度的能力和減少制度變革的成本。然而，由于目前我們對符合我國國情的現(xiàn)代行政管理體制的研究十分不足，對改革中出現(xiàn)的新問題缺乏應(yīng)有的洞察力和解釋力；由于我們對有關(guān)社會主義市場經(jīng)濟制度方面的知識嚴重不足；由于廣大行政干部一方面掌握的制度知識相當有限，另一方面又習慣于傳統(tǒng)的行政行為與思維習慣，因此行政改革中，便不得不多走了許多彎路。

（五）中央與地方政府間的博弈，又使得行政改革方案易于扭曲變形，并最終影響到政府行政改革工作成效的取得。

由于行政改革的制度供給主要來源于中央政府，地方政府作為制度的接受者只能處于被動與服從的地位；再加上，中央與地方政府間本身利益上的差異性，因此，在實際工作中，兩者難免不了要相互博弈。結(jié)果，改革中，中央政府規(guī)劃得十分科學的方案在實踐中卻往往難以獲得令人滿意之成效。

事實也的確如此。作為中央政府代理機構(gòu)的地方政府在目標函數(shù) 上有著自身的特點，如追求地方財政最大化、擴大對本地資源的配置權(quán)利、獲得本地群眾的支持等等；此外，作為相關(guān)改革政策的實際執(zhí)行者，地方政府又掌握著最直接的信息與統(tǒng)計資料；由于中央與地方政府間存在著嚴重的信息不對稱局面，因此，許多情況下，地方政府便以機會主義的態(tài)度參與變革，并進而引發(fā)了“上有政策、下有對策”的零和博弈現(xiàn)象（例如，行政改革中，中央一再要求地方政府實行政企分開和落實企業(yè)自主權(quán)，然而地方政府對此卻并不積極。原因在于，如此行動的結(jié)果勢必意味著政府相關(guān)的資源配置權(quán)的喪失以及通過“設(shè)租”來獲得額外利潤機會的大為減少。因此實際操作中，地方政府往往陽奉陰違，或明放暗不放或?qū)⒃瓉淼墓芾聿块T變?yōu)椤胺乒尽薄⒒蚴且浴袄膳洹毙问綄⑾聦倨髽I(yè)組合成集團公司等等。結(jié)果，政企分開完全成了一句空話）。這些問題若不能得到妥善解決，行政改革的效果就會大打折扣。

三、克服行政改革困境與障礙的對策選擇

作為一項涉及面極廣的系統(tǒng)工程，我國近年來的行政改革工作既取得了諸多成績，也存在著不少的缺陷與不足。問題并不可怕，如何采取有效措施克服這些難題才是當務(wù)之急。依據(jù)我國的國情以及行政改革本身的具體規(guī)律，我們認為現(xiàn)階段充分認識和做好以下幾項工作就有著相當?shù)谋匾浴?/p>

（一）以制度創(chuàng)新作為行政改革的目標取向以及借此夯實行政改革的基礎(chǔ)。

制度的問題還需制度創(chuàng)新來加以解決，更何況制度創(chuàng)新本就是政府的一項基本職能。根據(jù)我國行政改革中出現(xiàn)的具體問題，現(xiàn)階段政府的制度創(chuàng)新應(yīng)突出體現(xiàn)以下幾方面特色：一是建立一個新型的責任政府，也即是應(yīng)建立起一個職能配置合理化的政府系統(tǒng)；與此同時，再增強政府與社會各種力量互動的能力。二是建立起一個能杜絕“權(quán)利市場化”現(xiàn)象的“硬政權(quán)”和新型的高能政府。這種政府既能洞悉形勢并從而設(shè)計出一套合理的行政改革行動方案，且又能妥善處理好中央與地方間的博弈關(guān)系。三是從制度創(chuàng)新的高度上，將行政改革的重心放在政府功能提高和治理方式的轉(zhuǎn)變上。例如，在治理方式上，我們就應(yīng)改變過去由政府單方面行使權(quán)力、提供服務(wù)、維持管制、解決社會問題的傳統(tǒng)模式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動狀態(tài)的構(gòu)建與實現(xiàn)，在最大限度地調(diào)動和發(fā)揮各種社會組織力量的基礎(chǔ)上，使政府真正成為“舵手”與“監(jiān)管人”。四是要把建立和完善社會組織，提高社會的自我管理能力作為改革的重要內(nèi)容。政府不是萬能者，更何況改革的復(fù)雜性與艱巨性，也使得政府必須要學會合理地集權(quán)與放權(quán)；也正因為此，借助于社會組織的力量便有了極為重要的現(xiàn)實意義。鑒此，實際工作中，我們一方面應(yīng)盡快做好政府職能的細分工作，按照保留、加強、弱化、轉(zhuǎn)移、下放等不同思路來科學定位職能，并使社會、市場、企業(yè)等主體各司其職與權(quán)責明確；另一方面則又要為社會組織的機構(gòu)完善與職能提高創(chuàng)造出適宜的環(huán)境。五是制定和選擇改革策略，力爭做到減少震動和平衡推進。

（二）用法律和其他輔助手段保證行政改革的順利推進，并借此實現(xiàn)政府機構(gòu)組織、職能、編制以及工作程序的法定化。

為此，我們有必要下大力氣抓好以下幾項工作：首先是盡快修訂國務(wù)院組織法，制定省、市、縣、鄉(xiāng)等各級人民政府組織法以及中央各部、廳、局的組織法；其次是建立編制管理的法律責任機構(gòu)以及法律責任追究機制；再次是輔以經(jīng)濟手段來完善編制管理機制。這里我們應(yīng)在法律控制的基礎(chǔ)上，通過核定經(jīng)費以及其他一些懲罰措施，來建立編制的雙向控制機制，并借此多角度地控制機構(gòu)以及人員的膨脹。

（三）采取有效措施以提高公務(wù)員的知識水平與創(chuàng)新能力

行政改革能否取得成效，公務(wù)員的知識水平、業(yè)務(wù)能力與創(chuàng)新精神乃是其中的一個十分關(guān)鍵的因素。改革開放二十多年來，我國的行政改革之所以遭遇到了困境，其中的一個重要原因也正是公務(wù)員隊伍素質(zhì)的參差不齊與思想觀點的落伍。鑒此，為切實推進政府的行政改革工作，并力促其取得應(yīng)有成效，我們必須要下大力氣提高公務(wù)員的知識水平與創(chuàng)新能力。具體說來，我們可在以下方面多下些功夫：一是不斷優(yōu)化公務(wù)員的知識結(jié)構(gòu)，其目的主要是在于用當代先進的科技知識與人文社科知識來更新公務(wù)員們原有的陳舊的知識結(jié)構(gòu)，在實現(xiàn)知識發(fā)展與共享的基礎(chǔ)上形成有利于激發(fā)公務(wù)員創(chuàng)新能力的新的知識結(jié)構(gòu)。二是不斷提升公務(wù)員的創(chuàng)新能力。三是培養(yǎng)公務(wù)員們堅強的意志與無限的勇氣。四是使公務(wù)員們認識到現(xiàn)代行政改革對他們的具體要求。

（四）采取差異和多樣化的創(chuàng)新策略，切實改變行政改革過程中整齊劃一的趨同現(xiàn)象。

當今世界乃一個多樣化的世界，多樣化的政治、經(jīng)濟及社會制度勢必會伴隨著多樣化的行政傳統(tǒng)或模式，由此又產(chǎn)生了對不同行政法制特征進行概括和總結(jié)的持續(xù)努力。然而我國作為一個傳統(tǒng)的單一性國家，各地方歷來都是根據(jù)中央同意的規(guī)定來規(guī)范全部單位和個人的政治、經(jīng)濟及社會生活的，因此我們總是傾向于認為國內(nèi)各地方的制度結(jié)構(gòu)應(yīng)完全趨同。不過，由于非正式約束的廣泛存在以及制度本身的動態(tài)變化性，各地方制度機構(gòu)應(yīng)有一定的差異才是合理的；而長期以來我國行政改革中的制度供給只能來于中央，地方只能被動接受和服從中央的制度安排。其實各地情況千差萬別，全國整齊劃一又豈能做得到？再加之地方政府積極性的被抑制以及為了維護地方利益而不斷與中央政府進行博弈，因此，中央制度供給的科學性、合理性與有效性便大打了折扣。這種情況必須要得到妥善解決，否則國民經(jīng)濟與社會發(fā)展必將會付出慘重的代價。

（五）中央政府應(yīng)賦予部分地方政府體制和制度創(chuàng)新的特許權(quán)

作為一個人口眾多、區(qū)域遼闊、各地區(qū)發(fā)展水平不平衡的發(fā)展中的大國，政府行政體制改革過程中，在加強中央權(quán)威與發(fā)揮地方積極性、在穩(wěn)定與變革、在不變與變之間應(yīng)當有一個特別的實驗和創(chuàng)新空間。為此，改革中，中央政府可賦予部分地方政府以創(chuàng)新特許權(quán)，并允許其部分突破現(xiàn)有的法規(guī)制度約束，自主進行相關(guān)的調(diào)整與創(chuàng)新；同時也還可選擇部分市縣進行綜合制度創(chuàng)新試點并從而為全面推進地方政府體制和制度創(chuàng)新工作提供模式和經(jīng)驗。具體行動中，我們有必要雙管齊下，從以下兩個方面下功夫：一方面各地方政府要勇于突破計劃經(jīng)濟體制的羈絆，勇于放棄狹隘的既得利益，努力跳出傳統(tǒng)的思維定勢，在不違背中央政府確定的創(chuàng)新原則的前提下，因地制宜，選準創(chuàng)新突破口；同時還要避免簡單地“復(fù)制”中央政府和其他地方的創(chuàng)新模式。另一方面，中央政府也應(yīng)加強對地方政府體制及制度創(chuàng)新的領(lǐng)導、指導與協(xié)調(diào)，以最大限度地克服地方政府體制與制度創(chuàng)新中的負面作用，努力形成推動區(qū)域經(jīng)濟良性競爭與共同發(fā)展的創(chuàng)新合力。

（六）選擇正確的規(guī)劃方式，以深入推進政府制度創(chuàng)新

政府制度創(chuàng)新不僅要受到各種主客觀條件的制約，而且也受到制度創(chuàng)新方式選擇的影響。總結(jié)國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，為確保政府制度創(chuàng)新的順利進行和整體效能，在制度規(guī)劃的方式選擇上，我們應(yīng)注意以下幾點：一是中央制度創(chuàng)新與地方制度創(chuàng)新兼顧。在制度創(chuàng)新方面，中央與地方政府可謂均有責任與優(yōu)劣勢。作為制度創(chuàng)新的主要承擔者，中央的作用與地位自不待言；然而，由于地方政府更能了解制度創(chuàng)新的需求與預(yù)期收益，由于地方政府是誘致性制度變遷與中央強制性制度變遷相轉(zhuǎn)化的中介，由于地方政府的制度創(chuàng)新具有實驗性、局部性、示范性等特點，因而又具有成本、風險、阻力均小的優(yōu)點；再加之地方政府又具有推動本地經(jīng)濟社會發(fā)展和利益最大化的動機與權(quán)力，其相對于其他微觀主體有著更強的組織集體行動和制度創(chuàng)新的能力。因此，中央政府在注重克服地方保護主義大方向的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分重視和利用地方政府的制度創(chuàng)新能力。二是正式制度創(chuàng)新與非正式制度創(chuàng)新并重。原因在于，兩者的并重既可以找到制度創(chuàng)新的依據(jù)，又可以減少這種創(chuàng)新的代價；尤其是制度創(chuàng)新者能獲得非正式制度的支持，在成本減少的同時，又很容易獲得其自身的權(quán)威性與新制度的合法性，否則新制度的受接納便會受到很大制約（現(xiàn)實中，很多正式制度的“移植”失敗就是這個原因）。三是“第一行動集團”（預(yù)測潛在利益并發(fā)起制度變革的決策者）與“第二集團”（幫助第一集團推進制度創(chuàng)新的決策者）相配合（張宇燕：《經(jīng)濟發(fā)展與制度選擇》，北京：中國人民大學出版社，1992年，第189頁）。這里的集團既可能是中央政府，也可能是地方政府，還可能是非政府組織與個人。他們的密切配合，對克服改革困境具有重要影響。四是核心制度創(chuàng)新與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合。五是自創(chuàng)式制度創(chuàng)新與借鑒式制度創(chuàng)新并行。

（七）積極發(fā)展電子政務(wù)，力爭以技術(shù)創(chuàng)新推動政府制度創(chuàng)新和政府管理創(chuàng)新

電子政務(wù)是二十世紀90年代隨著信息技術(shù)的發(fā)展以及電子商務(wù)的興起而提出來的。其主要是指利用信息通信技術(shù)來提高政府效率和效能，以使公眾更加容易得到政府的服務(wù)和相關(guān)信息并從而促使政府對公眾更負責任。從實踐情況上來看，美國是世界上最早推動電子政務(wù)的國家，近年來我國的電子政務(wù)工作也取得了點巨猛的發(fā)展，當然與發(fā)達國家比，仍喲一定的差距，在目前政府的行政改革工作中之所以要高度重視電子政務(wù)的推廣運用工作，原因在于電子政務(wù)建設(shè)并非只是信息技術(shù)在政務(wù)領(lǐng)域中的推廣與應(yīng)用，也并非只是簡單地將現(xiàn)有職能和業(yè)務(wù)流程電子化與網(wǎng)絡(luò)化，而是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和學習方式改進的重大創(chuàng)新，它本質(zhì)上是政府改革的重要組成部分。鑒于中國國情以及行政改革工作的現(xiàn)狀，在電子政務(wù)的推廣應(yīng)用中，我們應(yīng)著重光住以下幾個問題：一是以業(yè)務(wù)需求為導向，通過重塑政府管理的業(yè)務(wù)流程以切實提高行政效率。通過電子政務(wù)對業(yè)務(wù)流程的改造，政府部門便有可能裁撤許多傳統(tǒng)的中間管理管理層和縮減工作崗位的分類；由于實現(xiàn)了業(yè)務(wù)流程的合理化，政府行政管理之效率也就有可能得到提高。二是將電子政務(wù)的推行與改變傳統(tǒng)的行政管理念有機地結(jié)合起來。三是借助電子政務(wù)來調(diào)整政府與公眾的關(guān)系。從世界各國開展電子政務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗和發(fā)展趨勢來看，信息時代建立以顧客為中心的政府門戶網(wǎng)站“一站式服務(wù)”的政府管理模式已成為世界各國政府之共識。在這里，政府職能從管理型轉(zhuǎn)向管理服務(wù)型，相應(yīng)地政府與公眾的關(guān)系也得到了更進一步的密切。四是借助電子政務(wù)，推行開放式管理和加強廉政建設(shè)（著這方面廣東南海市的農(nóng)村管理信息系統(tǒng)就為我們做出了有益的探索，這套系統(tǒng)不僅為上級政府更準確、更及時、更全面地了解地方人口、土地、財務(wù)狀況等方面信息提供了有效手段，同時，村務(wù)、財務(wù)公開觸摸屏查詢系統(tǒng)的啟用，又極大地提高了村務(wù)、財務(wù)透明度，在約束了干部行為的基礎(chǔ)上，有效地堵塞了管理漏洞）。

主要參與文獻：

[1]傅大友、袁勇志、芮國強. 行政改革與制度創(chuàng)新[M] . 上海三聯(lián)書店2004。

[2]周振華. 制度變革與經(jīng)濟增長[M]. 上海三聯(lián)書店1999。

[3]道格拉斯·C·諾斯.制度，制度變遷與經(jīng)濟績效[M]. 上海三聯(lián)書店. 1994。

[4]B·蓋伊·彼得斯. 政府未來的治理模式[M]. 中國人民大學出版社. 2001。

[5]楊冠瓊.政府治理體系創(chuàng)新[M]. 經(jīng)濟管理出版社. 2000。

[6]張國慶.行政管理學概論[M]. 北京大學出版社. 2000。

[7]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M]. 中國人民大學出版社.2002。

[8]胡書東.經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關(guān)系研究[M]. 上海三聯(lián)書店. 2001。

[9]陳清泰.經(jīng)濟全球大背景下的政府改革[J].管理世界. 2002（1）。

[10]張立榮.當代中國行政制度改革的評析與前瞻[J]. 中國行政管理. 2002（3）。

（責任編輯 王 剛）