美國聯(lián)邦學(xué)前教育投入的特點及其對我國的啟示

[摘要] 充足的投入是一國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本保障， 而通過立法加以明確和規(guī)定則是保障學(xué)前教育投入的行之有效的做法。通過對美國幾部重要的學(xué)前教育法中有關(guān)投入的法律規(guī)定進(jìn)行分析， 我們可以看到美國聯(lián)邦學(xué)前教育投入具有以下五個方面的特點: 現(xiàn)實主義的價值取向、法治原則、非全面系統(tǒng)性、促進(jìn)學(xué)前教育公平、撥款額度不斷增加。這對我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和立法保障財政投入有著重要的啟示作用與借鑒價值。

[關(guān)鍵詞] 財政投入; 學(xué)前教育; 美國教育法

收稿日期: 2006-11-20

* 通訊作者: 龐麗娟， E—mail:lijuanpang@163.com

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的起始階段， 是個體一生發(fā)展的奠基階段， 它對基礎(chǔ)教育的發(fā)展， 對國民素質(zhì)的提高， 對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 對消除貧困、縮小不利人群和主流社會的差距， 乃至提升綜合國力都具有非常重要的積極作用。1999 年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)會議報告中就將“兒童早期教育與保育: 從投資中獲益最多的教育階段”作為早期教育部分的標(biāo)題。這充分反映了OECD成員國已經(jīng)意識到了在人生早期向幼兒提供教育資助的深遠(yuǎn)意義: 這是面向終身學(xué)習(xí)的第一筆投資， 是為滿足每個家庭更加廣泛的經(jīng)濟(jì)及社會需要的一項意義遠(yuǎn)大的政策援助。[1]作為當(dāng)今國際公認(rèn)的教育最發(fā)達(dá)的國家之一， 美國也日益認(rèn)識到學(xué)前教育對兒童個體發(fā)展、社會進(jìn)步和國家綜合實力提升的重大意義。在1994 年克林頓總統(tǒng)簽署的《2000 年目標(biāo): 美國教育法》( Goals 2000: Educate America Act) 中， 第一編明確規(guī)定:“到2000 年， 所有美國兒童都能夠做好入學(xué)學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備”， 明確把發(fā)展學(xué)前教育放在全美八大教育目標(biāo)之首， 足見其對學(xué)前教育的重視程度。

美國是一個分權(quán)制國家， 教育基本上是州和地方的責(zé)任。二戰(zhàn)后， 隨著美國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際間競爭的加劇， 以及教育在國家政治、經(jīng)濟(jì)中作用的增大， 美國聯(lián)邦政府改變了不插手教育事務(wù)的做法， 加強(qiáng)了對教育的干預(yù)。隨著對學(xué)前教育功能的認(rèn)識更加深入， 美國聯(lián)邦政府與國會對學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展越來越重視。白宮于1970 年和1981 年兩次做出決定， 把發(fā)展托幼事業(yè)作為國家最迫切的需要之一， [2]并先后在聯(lián)邦一級通過了《兒童保育法》( Child Care Act) 、《兒童早期教育與發(fā)展法》(Early Childhood Education and Development Act)、《提前開始法》(Head Start Act) 、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》( Child Care and Development BlockGrant Act) 及《不讓一個兒童落后法》( No ChildLeft Behind Act) 等成文法來保障學(xué)前教育應(yīng)有的地位及其發(fā)展， 特別是通過上述立法明確規(guī)定并有效地保障了對學(xué)前教育事業(yè)的各項撥款， 有力地推動了美國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

一、美國聯(lián)邦政府對學(xué)前教育事業(yè)的投入狀況

從美國現(xiàn)實特點來看， 聯(lián)邦政府主要是通過立法撥款的剛性形式承擔(dān)起對教育的投資責(zé)任。鑒于此， 本文著重對美國近些年出臺的幾部主要的聯(lián)邦學(xué)前教育成文法中對學(xué)前教育的投入狀況予以介紹。

(一)《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》對學(xué)前教育的投入

1990 年， 為促進(jìn)各州和地方兒童保育服務(wù)的開展， 特別是提高對低收入家庭兒童的早期看護(hù)與教育的關(guān)注程度， 美國國會通過了《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》( Child Care and Development BlockGrant Act， 簡稱CCDBG) 。[3]依照該法規(guī)定， 1996～2002 每個財政年度聯(lián)邦政府應(yīng)對該法授權(quán)的兒童保育服務(wù)提供10 億美元的撥款， 獲得撥款的機(jī)構(gòu)要將其中不少于4%的部分用于改進(jìn)和提高兒童保育服務(wù)的質(zhì)量， 包括促進(jìn)家長選擇權(quán)的活動、為兒童及家長提供相關(guān)保育信息的服務(wù)等。

隨著美國教育改革的開展， 迫切需要對該法重新授權(quán)， 因此國會在2005 年提出了《兒童保育法案》( Caring for Children Act)，[4]撥款數(shù)額明顯增加: 聯(lián)邦政府在該法授權(quán)的兒童保育方面的撥款2006 財政年度為23億美元， 是CCDBG中規(guī)定的2002年撥款數(shù)額的130%， 此后每年增加2 億美元， 2010 年該項撥款額要達(dá)到31 億美元。

(二)《早期學(xué)習(xí)機(jī)會法》對學(xué)前教育的投入

2000 年頒布的《早期學(xué)習(xí)機(jī)會法》( EarlyLearning Opportunity Act) 目的是為了提高兒童早期發(fā)展的義務(wù)性項目、服務(wù)和活動的有效性， 提高父母教育的有效性， 促進(jìn)年幼兒童為入學(xué)做好準(zhǔn)備等。[5]該法批準(zhǔn)健康與人類服務(wù)部管理該撥款的使用， 計劃在2001、2002、2003 財政年度的撥款分別是7.5 億美元、10 億美元和15 億美元， 并且在2004 和2005 兩個財政年度分別保證有15 億美元的撥款。資金的使用主要是為了發(fā)展、加強(qiáng)義務(wù)性早期學(xué)習(xí)計劃， 幫助兒童的父母與照料者、兒童保育機(jī)構(gòu)和教育者提高能力， 以便更好地促進(jìn)兒童各方面的發(fā)展。

(三)《提前開始法》對學(xué)前教育的投入

美國有許多全國性的學(xué)前兒童保育與教育項目， 其中持續(xù)時間最長、影響最大的是1965 年開始實施的提前開始項目( Head Start Program) 。該項目主要針對還未達(dá)到義務(wù)教育入學(xué)年齡( 主要是3～5 歲) 的來自低收入家庭的孩子， 向其提供免費的、廣泛的健康、教育、營養(yǎng)、社會和其他特定的服務(wù)，以使這些孩子能充分發(fā)揮其潛能， 促進(jìn)其入學(xué)準(zhǔn)備。基于人們對該項目效果的高度認(rèn)可， 以及項目實施、擴(kuò)展過程中產(chǎn)生的種種問題需要加以規(guī)范，1981 年出臺了推動與規(guī)范該項目的《提前開始法》( Head Start Act) ， [6]此后多次對其修訂和重新授權(quán)，至2005 年又提出《入學(xué)準(zhǔn)備法案》( SchoolReadinessAct) 。[7]健康與人類服務(wù)部向有資格且被指定的提前開始部門提供經(jīng)濟(jì)援助， 用于計劃、指導(dǎo)、實施和評價提前開始項目。國會批準(zhǔn)的提前開始項目撥款1965 年為9600 萬美元， [8]1981 年《提前開始法》規(guī)定聯(lián)邦政府對提前開始項目的撥款為10.7 億美元， 以后隨著多次修訂和重新授權(quán)， 撥款的額度也不斷加大。依2003 年修訂案要求，2004～2008 年聯(lián)邦政府應(yīng)在每個財政年度保證對該項目有68.7 億美元的撥款。[9]2005 年《入學(xué)準(zhǔn)備法案》計劃2006 財政年度對該項目的撥款是68.99億美元， 并保證2007- 2011 財政年度有如上數(shù)額的撥款， 這比1965 年增長70 多倍。

(四)《不讓一個兒童落后法》對學(xué)前教育的投入

2002年正式通過的《不讓一個兒童落后法》(No Child Left Behind Act，簡稱NCLB) 是基于美國社會這樣一種狀況而制定的: [10] 即美國兒童閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)水平持續(xù)下降， K- 12 年級教師素質(zhì)亟待提高、教育質(zhì)量參差不齊。小布什政府更加意識到教育， 特別是早期教育、基礎(chǔ)教育的重要性， 再次發(fā)起全國范圍內(nèi)的教改大潮。

在對學(xué)前教育事業(yè)的投入方面，《不讓一個兒童落后法》中新的“閱讀優(yōu)先”項目合并了原先分散在各種方案中的閱讀計劃， 該法第1002 條規(guī)定2002 財政年度撥款9 億美元用于“閱讀優(yōu)先”項目， 即在2001 財政年度3 億美元的基礎(chǔ)上再增加6 億美元， 其目的在于幫助各州和學(xué)區(qū)在幼兒園至3 年級發(fā)展各種以科學(xué)研究為基礎(chǔ)的閱讀項目， 從而提高兒童的閱讀能力。為促進(jìn)學(xué)齡前兒童早期語言、文字、前閱讀能力的發(fā)展， 特別是那些低收入家庭的兒童該方面能力的發(fā)展， 2002 年專門用于“早期閱讀優(yōu)先”項目的撥款為7500 萬美元， 此后連續(xù)五年( 2003~2007) 聯(lián)邦政府每年對這兩個項目的撥款數(shù)額均與上述額度相當(dāng)。而據(jù)美國眾議院教育與勞工委員會的一份報告表明， 2003 財政年度小布什簽入“閱讀優(yōu)先”項目的實際資金比該法規(guī)定的還要多， 達(dá)10.75 億美元， 這在美國歷史上是史無前例的。[11]

為了幫助打破“貧困—— 不識字—— 貧困”的不良循環(huán)， NCLB 將早期兒童教育、成人識字或成人基礎(chǔ)教育和家長教育整合成為一個統(tǒng)一的家庭識字項目， 命名為“同一起跑線”。為開展這一項目，2002 財政年度授權(quán)撥款數(shù)額為2.6 億美元， 在隨后的五年內(nèi)( 2003 年—2007 年) 每年各財政年度均保證有如上數(shù)額的財政撥款用于該項目。

此外， 為提高幼兒園和小學(xué)閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)等教師的素質(zhì)， 促進(jìn)閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)教育質(zhì)量的提高， NCLB 為這些方面教師的培訓(xùn)和聘任提供了充裕的資金， 2002 財政年度用于這方面的資金為30億美元， 比前一年增加了35%; 2003 財政年度用于該方面的預(yù)算更是高達(dá)40 億美元。事實證明， 有了充足的財政投入保障， 使美國語言教育、數(shù)學(xué)教育和科學(xué)教育師資的培養(yǎng)和培訓(xùn)質(zhì)量都有了顯著的提高， 進(jìn)而有力地促進(jìn)了美國數(shù)學(xué)、科學(xué)和語言教育質(zhì)量的提高。

二、美國聯(lián)邦學(xué)前教育投入的特點分析

(一) 現(xiàn)實主義的價值取向

隨著美國聯(lián)邦政府對教育在提升國家綜合國力和國際競爭力方面的重大作用認(rèn)識越來越深刻， 對教育的投資力度也不斷加大， 其在教育上的開支僅次于國防開支。其許多研究成果均表明， 嬰幼兒時期是人一生中大腦發(fā)展最快、可塑性最強(qiáng)的時期， 是個體身心各方面素質(zhì)發(fā)展的奠基階段， 也是其情感、行為、語言、認(rèn)知等方面發(fā)展的敏感期。科學(xué)、適宜的學(xué)前教育不僅對兒童良好的行為、習(xí)慣、性格及情感態(tài)度的形成起著重要作用， 同時對提高兒童的學(xué)習(xí)愿望和能力， 為入學(xué)做好準(zhǔn)備， 從而減少兒童義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)失敗， 進(jìn)而促進(jìn)整個國民素質(zhì)的提高， 推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、乃至提升綜合國力都有著不可替代的重要作用。因而近些年來， 一方面， 美國國會不斷頒布數(shù)量眾多的學(xué)前教育法， 另一方面， 在這些教育法中對學(xué)前教育的投資額度不斷加大， 這在上述四部法律中均有明顯體現(xiàn)。

美國聯(lián)邦學(xué)前教育投入表現(xiàn)出強(qiáng)烈的現(xiàn)實主義色彩， 這體現(xiàn)了美國教育立法的一大特點。在美國， 法律制定的重點是時下迫切需要解決的問題。通常是聯(lián)邦政府覺得什么問題比較重要和緊迫就立什么法。當(dāng)聯(lián)邦政府認(rèn)為哪方面教育問題迫切需要解決時， 就制定哪項教育法， 并在法律中明確聯(lián)邦政府為此提供的撥款數(shù)額與使用辦法， 凡執(zhí)行這個法的主體或機(jī)構(gòu)就可以得到相應(yīng)的經(jīng)費。如1958 年， 蘇聯(lián)人造衛(wèi)星上天使美國朝野震驚， 他們把美國科學(xué)技術(shù)落后歸因為美國教育上出了問題，因而制定了1958 年《國防教育法》， 撥出大筆經(jīng)費，以改善美國中小學(xué)數(shù)學(xué)和科學(xué)學(xué)科的教育， 提高整體教育質(zhì)量。《早期學(xué)習(xí)機(jī)會法》《提前開始法》和《不讓一個兒童落后法》等也都是在美國兒童、青少年認(rèn)知、語言、數(shù)學(xué)和科學(xué)方面的素養(yǎng)持續(xù)下降的背景下出臺的， 目的就是為了改善美國的閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)教育， 促進(jìn)兒童、青少年閱讀、數(shù)學(xué)與科學(xué)素養(yǎng)的提升， 促進(jìn)其認(rèn)知學(xué)習(xí)能力的提高和做好學(xué)習(xí)準(zhǔn)備， 從而為美國整個國民素質(zhì)的提高及國家競爭力的提升奠定基礎(chǔ)。同樣， 因為美國聯(lián)邦政府對教育的投入主要是為了解決某一方面問題， 因此，如果實踐證明一個項目有效，聯(lián)邦政府會繼續(xù)授權(quán)撥款， 如對提前開始項目， 自該項目始至今撥款資助長達(dá)40 多年， 使越來越多的貧困兒童從中受益。如果項目沒有效果， 聯(lián)邦政府就會在項目到期之時(一般是3 年左右) 停止撥款。

美國教育立法， 包括學(xué)前教育立法中的這種現(xiàn)實主義取向是與其整個國家發(fā)展的淵源分不開的，同時有其明顯的現(xiàn)實意義。它使當(dāng)局者對當(dāng)前教育問題保持敏感并及時給予財力上的有力保證， 在一定程度上有助于現(xiàn)實問題的解決， 并緩和一定時期不同層次的矛盾， 同時也給學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展帶來契機(jī)， 促進(jìn)了美國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

(二) 法治原則

美國是世界各國中法律制度較完備的國家之一。美國社會崇尚“法治”， 在學(xué)前教育的投入方面也體現(xiàn)出了這一典型特征。美國聯(lián)邦一級的成文法從其根本性質(zhì)上講絕大多數(shù)是撥款法， 撥款問題是一部法律的重要組成部分， 學(xué)前教育法也不例外。對學(xué)前教育的投入以法律的形式進(jìn)行明確和規(guī)范，可以比較有效地保證資金的正確使用和學(xué)前教育事業(yè)的正常發(fā)展。雖然在撥款和項目實施過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些資金濫用和管理不善的問題， 但美國聯(lián)邦政府注意及時通過進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)法律， 以克服撥款、實際使用或項目實施過程中出現(xiàn)的問題。如， 由于在提前開始項目的實施過程中出現(xiàn)了資金管理不善和濫用的問題， 國會在2005 年提出的《提前開始法》最新修正案——《入學(xué)準(zhǔn)備法案》中便針對該問題進(jìn)行了重新修訂。總體來說， 美國聯(lián)邦政府以立法的形式明確規(guī)定和規(guī)范對學(xué)前教育事業(yè)的投入， 并根據(jù)實際情況不斷修訂和完善相關(guān)法律規(guī)定， 在很大程度上保證了對學(xué)前教育事業(yè)的投入， 滿足了學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的財政需求， 同時也在相當(dāng)程度上避免了資金的濫用、挪用和不合理的侵占， 這一點很值得我們借鑒。

由于美國歷史和傳統(tǒng)因素的影響， 長期以來，教育基本上是州和地方的責(zé)任， 各州都根據(jù)自己的需要， 制定自己所需要的在本州范圍內(nèi)生效的各種教育法律和法規(guī)。聯(lián)邦對教育的干預(yù)和控制主要通過撥款來起作用。而各州為了提高本州的教育質(zhì)量、增強(qiáng)當(dāng)?shù)貙嵙Γ?也很樂意接受聯(lián)邦提供的機(jī)會，因而美國聯(lián)邦政府在教育發(fā)展中扮演的角色越來越重要。此外， 美國聯(lián)邦一級的立法一般比較原則和抽象， 有時只規(guī)定聯(lián)邦政府拿出多少經(jīng)費來支持或達(dá)到什么目的， 或者規(guī)定經(jīng)費的使用最高限額等， 具體實施則由各州參照要求制定相關(guān)法律細(xì)則來落實。這樣既通過法定撥款杠桿加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的指導(dǎo)與監(jiān)控， 充分發(fā)揮了聯(lián)邦政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的導(dǎo)向作用， 為本國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財力保障， 又賦予地方適當(dāng)?shù)臋?quán)利， 發(fā)揮州與地方教育機(jī)構(gòu)的積極性， 具有一定的靈活性。這一思路和做法顯然對美國學(xué)前教育的發(fā)展起著積極的促進(jìn)作用， 對我國很有啟發(fā)。

(三) 非全面系統(tǒng)性

美國聯(lián)邦政府對學(xué)前教育投入的另一大特點是非全面系統(tǒng)性， 即這些立法投入是有針對性的重點立法、重點投入， 而非面面俱到地各方面都投入或平均投入。

例如， 美國國會調(diào)查發(fā)現(xiàn)美國兒童、青少年在閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)學(xué)習(xí)方面的成績遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界其他國家， 于是就在這幾個領(lǐng)域立法加大投入， 如《不讓一個兒童落后法》規(guī)定在2002～2007 財政年度分別每年投入9 億美元和7500 萬美元用于“閱讀優(yōu)先項目”和“早期閱讀優(yōu)先項目”， 以提高兒童的閱讀能力。同時， 為提高教師素質(zhì)， 使美國學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育擁有高質(zhì)量的師資，《不讓一個兒童落后法》專有一編(第二編) 對“高質(zhì)量教師的培養(yǎng)、培訓(xùn)與聘用”進(jìn)行了詳細(xì)的法律規(guī)定， 2002 財政年度投入這方面的資金為30 億美元， 2003 財政年度用于該方面的預(yù)算高達(dá)40 億美元， 以為學(xué)前及中小學(xué)教師的培養(yǎng)、培訓(xùn)和聘任提供充裕的資金， 它對于學(xué)前及中小學(xué)教師素質(zhì)的提高、教育質(zhì)量的提升顯然是至關(guān)重要的。又如， 為了縮小貧困兒童與正常兒童在學(xué)業(yè)上的差距， 使貧困兒童的潛能得以充分發(fā)揮并為入學(xué)做好準(zhǔn)備， 聯(lián)邦政府提供大量撥款資助在學(xué)前教育階段開展針對貧困兒童的提前開始項目， 該項目經(jīng)過40 多年的發(fā)展， 已經(jīng)使越來越多的弱勢兒童受惠。美國還非常重視學(xué)前教育科研的作用， 并通過保障和增加投入來支持教育科研。在《2000 年目標(biāo): 美國教育法》中931 條第6 款就對“國家兒童早期發(fā)展與教育研究”的宗旨、目標(biāo)、任務(wù)、撥款等事宜進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定， 該條第3 款明確規(guī)定， 聯(lián)邦“通過撥款以支持國家兒童早期發(fā)展與教育研究院的研究與發(fā)展”， 聯(lián)邦每年應(yīng)以“不少于150 萬美元的資金支持其全方位的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和推廣、開發(fā)活動”。這些撥款通過競爭授予， 為期5 年， 到期后再追加5 年， 并且撥款要保證“足夠的份額、范圍與質(zhì)量”。

由此可以看出， 美國聯(lián)邦學(xué)前教育立法主要是針對當(dāng)時所面臨的現(xiàn)實需要和問題進(jìn)行的， 目的性和針對性較強(qiáng)， 重點突出， 而不是“眉毛胡子一把抓”， 一方面就當(dāng)前亟待解決的問題通過立法撥款給予有力支持， 另一方面對有待改善和加強(qiáng)的方面通過法定撥款著力改進(jìn)和加強(qiáng)。這種做法既使投入的去向和使用有的放矢、重點突出， 使有限的資金發(fā)揮其最大效用， 也從另外一個方面反映了美國學(xué)前教育立法中現(xiàn)實主義的價值取向。

(四) 促進(jìn)學(xué)前教育公平

在美國社會， 貧困兒童、少數(shù)民族兒童、殘疾兒童等是學(xué)前教育中的弱勢群體， 由于其學(xué)前期的教育機(jī)會得不到保障， 導(dǎo)致其入學(xué)后在與同齡兒童的競爭中處于不利地位， 隨著他們之間差距越來越大， 對這些兒童的學(xué)業(yè)成功、個體自信心和其他社會性發(fā)展都會帶來問題， 不僅如此， 甚至還有可能引發(fā)其他社會問題。美國聯(lián)邦政府意識到了這一問題， 并切實采取行動， 不僅開展各種針對處境不利兒童的學(xué)前兒童保育和教育項目( 如提前開始項目) ， 給予大量而持續(xù)的投入和資助， 而且在許多其他相關(guān)項目中也對這些兒童的參與做出優(yōu)先規(guī)定。如“早期閱讀優(yōu)先”項目和“同一起跑線”項目都規(guī)定向低收入家庭的兒童提供更多的機(jī)會;《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》的立法宗旨著重提出“為促進(jìn)各州和地方兒童保育服務(wù)的開展， 特別是提高對低收入家庭兒童的早期看護(hù)與教育的關(guān)注程度”，可見其對低收入兒童的特別關(guān)注。《不讓一個兒童落后法》也非常強(qiáng)調(diào)資金流向的公平性， 倡導(dǎo)每個兒童——富有的、貧窮的、黑人、白人、城市的、農(nóng)村的——都應(yīng)獲得學(xué)習(xí)和接受高質(zhì)量教育的機(jī)會。它的第一章即“促進(jìn)弱勢兒童的學(xué)業(yè)進(jìn)步”， 其目標(biāo)之一是旨在確保所有兒童都擁有獲得高質(zhì)量教育的機(jī)會， 并規(guī)定通過滿足多種弱勢兒童群體的教育需求， 包括學(xué)業(yè)成績差的兒童、英語不熟練的兒童、移民兒童、殘疾兒童、印第安土著兒童、被忽視或有過失的兒童， 以及需要閱讀幫助的幼小兒童， 縮小表現(xiàn)優(yōu)秀兒童與表現(xiàn)落后兒童之間的成績差異， 尤其是縮小少數(shù)民族兒童和非少數(shù)民族兒童、處境不利兒童與相對優(yōu)勢兒童群體之間的差異。在《提前開始法》中還有關(guān)于“無歧視原則”的專門規(guī)定:“任何相關(guān)項目、計劃或活動如果對于種族、信仰、膚色、性別、生理缺陷等方面有歧視性的規(guī)定， 健康與人類服務(wù)部將拒絕給予財政援助”。

美國聯(lián)邦政府的這一做法從法律層面和實踐層面保障了處境不利兒童的受教育權(quán)利， 在相當(dāng)程度上縮小了他們與同齡正常兒童之間的差距， 使越來越多的弱勢兒童為入學(xué)做好了各方面的準(zhǔn)備， 促進(jìn)了他們的學(xué)業(yè)成功， 為美國學(xué)前教育在更大范圍、更大程度上的成功做出了貢獻(xiàn)。從另一方面來看， 它也在很大程度上減輕了這些兒童家庭的壓力， 使其父母有時間和精力去進(jìn)行自身的職業(yè)培訓(xùn)與提高， 獲得更多的工作機(jī)會， 在一定程度上緩和了社會矛盾。尤為重要的是， 它響應(yīng)了美國社會在教育領(lǐng)域要求公平和平等的呼聲， 有利于美國這個文化多元、種族多元國家的發(fā)展與融合。可以說， 保障教育公平已成為美國學(xué)前教育立法的一個重要特點， 同時， 加強(qiáng)對弱勢群體的投入和援助也正逐漸成為世界各國教育改革與發(fā)展的顯著趨勢。

(五) 撥款額度持續(xù)不斷增加

近幾十年來， 聯(lián)邦一級專門針對或涉及學(xué)前教育的成文法律越來越多， 如1974 年《教育機(jī)會平等法》( Equal Educational Opportunities Act) 、1981 年《提前開始法》、1988 年《家庭援助法》( FamilySupport Act) 、1990 年《兒童保育和發(fā)展固定撥款法》、1993 年《全美兒童保護(hù)法》( National ChildProtection Act) 、1994 年《2000 年目標(biāo): 美國教育法》( Goals 2000:Educate America Act) 、2000 年《早期學(xué)習(xí)機(jī)會法》、2002 年《不讓一個兒童落后法》和2005 年《入學(xué)準(zhǔn)備法案》等等。

如上文所述， 美國聯(lián)邦立法一般是撥款法， 撥款問題是其法律內(nèi)容的重要組成部分， 因而隨著學(xué)前教育立法的不斷增多， 針對學(xué)前教育的投入也就越來越大。在前文所述的四部成文法中， 也都可見其具體體現(xiàn)。如以《提前開始法》為例， 從1965 年的9600 多萬美元撥款， 到1981 年規(guī)定撥款10.7 億美元， 以后隨著多次修訂和重新授權(quán)， 2003 年修訂案要求2004~2008 年聯(lián)邦政府在每個財政年度保證68.7 億美元撥款， 2005 年《入學(xué)準(zhǔn)備法案》計劃并保證2006- 2011 財政年度對該項目68.99 億美元的撥款， 比1965 年增長了70 多倍。再如，《不讓一個兒童落后法》對學(xué)前教育的投入也是相當(dāng)可觀的， 除了培訓(xùn)和聘任教師、進(jìn)行科學(xué)研究外， 僅“早期閱讀優(yōu)先”項目一項， 在2002 財政年度的投入就高達(dá)7500 萬美元; 該法規(guī)定， 此后連續(xù)五年即2003 至2007， 聯(lián)邦政府每年對該項目還要有與上述額度相當(dāng)?shù)膿芸睿?專用于促進(jìn)學(xué)前兒童語言、前閱讀能力的發(fā)展。而據(jù)美國眾議院教育與勞工委員會的報告表明， 近年聯(lián)邦政府對該項目的實際撥款數(shù)額正在逐年遞增。僅2003 財政年度小布什簽入“閱讀優(yōu)先”項目的實際資金達(dá)10.75 億美元。[12]

幾十年對學(xué)前教育問題的密切關(guān)注與持續(xù)不斷增加的財政支持， 足以看出美國聯(lián)邦政府對學(xué)前教育重要作用和地位的高度重視及對其教育價值的深刻認(rèn)識， 值得我們認(rèn)真思考和借鑒。

三、對我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和立法保障財政投入的思考與啟示

中美兩國雖然社會制度不同， 但是在遵循教育規(guī)律所形成的經(jīng)驗方面是可以相互借鑒的。一方面， 美國有較長的立法歷史，在立法方面有較多有價值的可借鑒之處，如通過立法保障投入， 以保證國家對學(xué)前教育發(fā)展的方向和內(nèi)容等意志的落實;在立法規(guī)定的國家財政投入中體現(xiàn)學(xué)前教育的公平和公正等。另一方面， 對當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中面臨的問題， 需要通過相關(guān)立法以保障對學(xué)前教育事業(yè)的基本投入， 從而保障學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展; 同時， 也有多方面的權(quán)利和利益需要保護(hù)， 這些均亟待通過立法予以保證， 并更好地確保國家發(fā)展學(xué)前教育意志的落實。因此， 借鑒美國學(xué)前教育的立法經(jīng)驗， 特別是其對學(xué)前教育投入的立法經(jīng)驗， 對我們具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

(一)高度重視學(xué)前教育的價值， 加大對學(xué)前教育的投入

學(xué)前教育是個體發(fā)展和基礎(chǔ)教育的起始階段，近年來來自腦科學(xué)、心理學(xué)和教育學(xué)等多學(xué)科的研究均表明， 科學(xué)、適宜的學(xué)前教育對個體良好行為、情感態(tài)度、性格的形成， 語言、認(rèn)知等各方面學(xué)習(xí)能力的發(fā)展起著十分重要的積極作用， 因而對基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提高、國民素質(zhì)的提升乃至綜合國力的提高意義深遠(yuǎn)。據(jù)美國一項長達(dá)30 多年的追蹤研究表明: 接受過早期教育的兒童與未接受過早期教育的兒童相比， 前者的學(xué)業(yè)完成率高、就業(yè)率高、成婚率高， 而犯罪率低。該項研究結(jié)果還證明: 每在學(xué)前教育上投資1 美元， 可獲得17.07 美元的回報， 其中4.17 美元是對個體成長的回報， 12.9 美元是對社會公共事業(yè)的回報， 體現(xiàn)在社會福利、補(bǔ)救教育、預(yù)防犯罪方面投入的降低以及納稅的增加。由此可見， 對學(xué)前教育的投資回報率高于任何一個教育階段。正如美國《教育研究國家重點》( 1997 年) 所指出:“如果國家讓兒童早期失去了機(jī)會， 那么以后對大孩子的教育投資就不可能達(dá)到預(yù)期的效果; 如果忽略了五歲以前孩子的學(xué)習(xí)與教育， 那就無法提供教育改革合適的道路圖”。

美國的學(xué)前教育水平在世界范圍內(nèi)居于領(lǐng)先地位， 這一點是勿庸置疑的。究其原因， 我們不難看出這是與聯(lián)邦政府對學(xué)前教育的重視密切聯(lián)系的。盡管美國長期面臨著巨大的福利保障赤字與財源危機(jī)的壓力， 20 世紀(jì)90 年代政府與國會為了消除財政赤字， 平衡預(yù)算， 大幅度地削減社會福利開支，但托幼事業(yè)的經(jīng)費不但沒有減少， 而且逐年增加;在國會討論政府預(yù)算案時， 克林頓總統(tǒng)要求給予幼兒教育全額撥款。[13]如上文所述， 聯(lián)邦一級針對學(xué)前兒童的保育和教育投入了大量的發(fā)展資金， 這為促進(jìn)兒童身體、認(rèn)知、情感、社會性等方面的發(fā)展、入學(xué)準(zhǔn)備及未來的學(xué)業(yè)成功、生活幸福， 以及幼兒教師素質(zhì)提高、學(xué)前教育科研的深入開展和受惠兒童范圍的不斷擴(kuò)大奠定了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)， 也是美國保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵條件之一。

我國是人口大國， 0～6 歲的兒童多達(dá)1.3 億，是世界同齡兒童的五分之一。而我國學(xué)前教育經(jīng)費長期以來僅占全國教育經(jīng)費總投入的1.2~1.3%， 這個比例是很低的， 與1.3 億的學(xué)前兒童規(guī)模極不相稱， 從根本上難于支撐我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。近年來， 我國學(xué)前教育規(guī)模縮減， 特別是學(xué)前教育質(zhì)量在不少地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重下降，“十五”期間相關(guān)發(fā)展目標(biāo)沒有實現(xiàn)，“十一五”期間仍有進(jìn)一步下滑的危險。這種狀況與廣大人民群眾接受良好學(xué)前教育的要求不相適應(yīng)， 同整個教育事業(yè)發(fā)展的需求不相適應(yīng)， 同我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對整體提高國民素質(zhì)的要求不相適應(yīng)。[14]究其原因， 雖然有多方面的原因，但與我國幼教經(jīng)費的嚴(yán)重短缺不無關(guān)系， 我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展長期缺乏基本的財力保障。加大政府對學(xué)前教育的支持和投入， 不僅是應(yīng)該的、必須的， 而且是迫切需要實現(xiàn)的。

(二)實行依法治教， 為學(xué)前教育投入提供立法保障

“依法治教”是美國聯(lián)邦政府保障對本國學(xué)前教育投入和事業(yè)發(fā)展的一大特色， 也是世界教育改革發(fā)展的必然趨勢， 它有助于教育事業(yè)朝著規(guī)范化、法制化和科學(xué)化的方向發(fā)展。在全社會都關(guān)心、支持學(xué)前教育發(fā)展的良好態(tài)勢下， 我國學(xué)前教育也開始走向依法治教的軌道， 教育部制定了一系列學(xué)前教育政策法規(guī)， 但主要是圍繞規(guī)范辦園行為、促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展、辦園體制改革和加強(qiáng)對幼兒教育的管理指導(dǎo)等方面展開的， 如《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)》( 1987) 、《幼兒園工作規(guī)程》( 1989) 、《加強(qiáng)學(xué)前班工作的意見》《幼兒園辦園體制改革》( 1995) 和《幼兒園教育指導(dǎo)綱要( 試行) 》( 2001 年) 等。但關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的極其重要的方面— —學(xué)前教育的投入， 至今還沒有明確而專門的法律規(guī)定。

我國比較集中以法律條款規(guī)定有關(guān)教育財政問題的是《教育法》， 這是我國教育的一部根本大法， 在第七章專門規(guī)定了教育投入與條件保障問題( 第53 條至66 條) ， 但卻沒有對學(xué)前教育投入的明確規(guī)定。我國的幼兒教育經(jīng)費一直以來是包含在義務(wù)教育經(jīng)費之中的， 沒有單獨的預(yù)算， 長期以來中央財政沒有專項經(jīng)費用于學(xué)前教育， 相應(yīng)地， 各省、市、縣也少有或沒有學(xué)前教育的專項經(jīng)費。即使有了教育行政部門根據(jù)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展需求提出的預(yù)算建議， 由于沒有預(yù)算單列， 所以很難在政府預(yù)算中得到反映， 因而不可避免地造成學(xué)前教育經(jīng)費需求與供給的脫節(jié)， 這在根本上使我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏財力保障， 嚴(yán)重地制約了我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

眾所周知， 法律具有強(qiáng)制性、規(guī)范性、確定性、公開性的特點， 通過立法的形式保障學(xué)前教育經(jīng)費的投入， 保障其預(yù)算單列和合理使用， 既是美國經(jīng)驗對我們的啟示， 也是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)實的迫切需求。

(三) 實施補(bǔ)償性援助， 促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展

美國聯(lián)邦政府對學(xué)前教育的財政投入， 具有明顯的扶助處境不利兒童的特點， 具有深刻的教育價值和社會意義。這不僅在相當(dāng)程度上縮小了處境不利兒童與正常兒童間的差距， 促進(jìn)了他們的學(xué)業(yè)成功， 為美國基礎(chǔ)教育在更大程度上的成功做出了基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)， 而且在一定程度上促進(jìn)了美國社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 緩和了社會矛盾， 促進(jìn)了社會公平。近年來， 英國、埃及、印度等發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家也都把為貧困兒童從出生起提供科學(xué)的學(xué)前教育， 作為其消除貧困、縮小社會差異的治本之策， 并加大投入， 實施學(xué)前教育的國家行動， 通過科學(xué)的學(xué)前教育促進(jìn)貧困和弱勢兒童早期潛能的充分發(fā)展。在我國， 同樣存在著貧困兒童、殘疾兒童、少數(shù)民族兒童、農(nóng)村留守兒童和城市流動人口中的學(xué)前兒童， 這些兒童明顯處于社會中的弱勢地位， 是我國在創(chuàng)建和諧社會過程中亟待解決的教育公平問題， [15]借鑒美國的經(jīng)驗對我國這方面問題的解決是不無裨益的。

我國學(xué)者的相關(guān)研究表明， 我國幼兒教育財政投入具有偏向城市， 偏向教辦園和少數(shù)機(jī)關(guān)園， 扶強(qiáng)而不助弱的特點; 財政投入的地域之間、幼兒園之間和幼兒之間嚴(yán)重不公平; 教育資源分配不公。[16]從對我國現(xiàn)實情況的基本分析和相關(guān)學(xué)者的研究成果中我們可以看到， 在我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展過程中存在著發(fā)展不均衡的現(xiàn)象， 國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后的中西部貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)以及兒童中的弱勢群體投入不足， 缺乏政策性的傾斜或保障， 教育資源在地域之間、城鄉(xiāng)之間以及弱勢群體和正常兒童之間分配不公。如果不及時地加以規(guī)范和引導(dǎo)， 這種不均衡將有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。它將影響一大批兒童平等地享受教育資源， 其受教育權(quán)利的保障、學(xué)習(xí)機(jī)會的獲得將受到損害， 進(jìn)而導(dǎo)致這些兒童發(fā)展水平和學(xué)習(xí)能力的低下。這顯然不利于我國學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展， 更會影響我國構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

因此， 我國在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的過程中， 要積極發(fā)揮政府的宏觀規(guī)劃、導(dǎo)向與調(diào)控作用， 在保證各地區(qū)、各主要方面基本財政供給的基礎(chǔ)上， 突出重點， 對中西部農(nóng)村及其他貧困、欠發(fā)達(dá)地區(qū)實行政策傾斜和重點扶持， 對處境不利的弱勢兒童群體實施補(bǔ)償性援助， 保障貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童和弱勢兒童的基本的學(xué)習(xí)機(jī)會和受教育權(quán)利， 充分體現(xiàn)政府的意志， 從而促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的均衡和健康發(fā)展。

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[10]美國國會.不讓一個兒童落后法.http://thomas.loc.gov/cgi- bin/query/， 2006 年3 月瀏覽

[11] [12]President Bush’s Reading First Initiative:Insuring that Every Child Learns to Read by Third Grade.http://edworkforce.house.gov/issues/107th/education/nclb/factsheetreadingfirst.html，2006 年4 月瀏覽

[14]王湛.在全國幼兒教育工作座談會上的講話.2001年11月10日

[15]曾曉東. 供需現(xiàn)狀與中國幼兒教育事業(yè)發(fā)展——對我國幼兒教育事業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.學(xué)前教育研究， 2005，(1):5～10

[16]蔡迎旗.幼兒教育財政投資政策的研究.北京師范大學(xué)博士論文，2004