決策不是領導者的專利

目前，地方政府決策的公共參與程度較低，決策的利益相關方與社會公眾的理性博弈空間還很逼仄，這些注定了地方政府決策的偏差性質。

“公共”流于社會公眾的哀怨，決策淪為地方領導的專利，從2006年十大地方公共決策鏡鑒評選結果來看，地方政府決策的公共性與科學性都還亟需提高。

首先，地方政府自身公共性程度的低下決定了決策公共性程度不高。近年彌漫全國的GDP思維對于地方政府的決策制約力度，可以說是有增無減。只要是有利于地方政府治理區域GDP增長的項目，就成為調動地方政府決策思維活躍性的決策。內蒙古新豐電廠的“頂風作案”，河南鄭州的違法征地，貴州匯通世華“高科技產業”的破產，無不折射出地方政府急于做大GDP的決策慣性。缺乏GDP增長這個指數，我們似乎就沒有判斷政府決策是否正當合理的依據了。這是一個缺乏公共性支撐的政府必然遭遇的尷尬。在整個政府制度框架沒有改革的情況下，恐怕地方政府由GDP決斷政策的基本格局還無法破局。

其次，地方政府運作的程序紊亂是地方政府無法擺正“公共”與“決策”兩者之間的關系，從而實現真正意義上的公共決策。政府決策程序的有序化既顯示為一套井然有序的決策體制，又顯示為遞進性和目標性相統一的決策進程，更顯示為決策程序不僅保障了公共參與、公共動機，又保障了決策主觀性克制的有效性。從這樣的視角看開去，地方政府決策的體制遠遠沒有滿足公共決策的底線要求。地方政府的決策基本上是首長拍板制，沒有一個相互制約保證決策理性的制衡安排。同時，地方政府決策的公共參與程度還相當低，決策的利益相關方與社會公眾的理性博弈空間非常逼仄，注定了地方政府決策的偏差性質。南通火車站的“改擴建”案例，就反映了缺乏程序控制的地方政府決策的缺陷。

再次，地方政府決策的部門化局面，使地方政府決策無法保持一致性、權威性，進而喪失公共性。本來，地方政府決策應當保持部門間的一致性和協調性。長期以來，地方政府部門不惜損害政府作為整體組織結構的權威性，僅僅從自己部門的利益出發制定并執行政策。這就必然造成地方政府各組成部門間的利益差異，更進一步造成政府影響下的社會不安。這是今天地方政府治下相當多的政策失當最為直接的原因。深圳市城管隊員的扒褲事件，廣西玉林的傳銷熱問題，反映的就是地方政府間利益差異導致的社會問題。

最后，政府與市場、與社會爭利的顯在與潛在動機，導致地方政府決策失誤、認同下降。現代社會的合理結構是國家、市場社會組織間的良性互動。不論哪個級別的政府組織，都應當以自己的依法行政支撐其一片法治天空，讓市場能夠按照價格機制有效、順暢運轉，讓社會組織按照業緣、地緣和趣緣組織起來有效自治。但是，地方政府常常為了顯示自己的單一功效，不把市場原則與社會組織放在眼里。對于一些地方政府的決策來講，只要政府基于主觀意圖去行使政府權力，那么市場與社會就必須屈從政府的權力指揮棒。如此，市場與社會就此成為政府顯示能力的犧牲品。山東濟寧市政府的殺狗令，山西方山縣政府的禁網令，都顯示了一個“自私”的政府如何不愿意與市場、社會和諧相處的狀態。

試圖保證地方政府決策的公共性，俾使地方政府公共決策的民主性與科學性均有起碼的保障。一方面，以權力體系的制度化規范保證政府決策的法治化，另一方面，以國家、市場與社會的積極互動保證政府決策的公共性。再一方面，以程序化保證政府決策的科學性，將謀劃與決斷有效分離又有效制衡。這樣，地方政府決策的公共性與科學性就會有根本的保障。也才能避免將地方政府的“公共決策”拆為“公共”與“決策”的兩節，也才能夠將公共決策限定在保障公共利益，提供公共服務，提升公共福利的“現代”范圍內。

（作者系中山大學公共管理學院院長）