廣州“雙禁”在單向決策中走向失衡

廣州禁摩又禁電，禁令如山，議論風(fēng)生。“雙禁”沖擊波迅速波及全國(guó)，摩托車與電動(dòng)車何去何從，不再僅僅是廣州一個(gè)城市所關(guān)注的公共問題：“禁”還是“放”？禁止之后怎么辦？放開之后怎么管？公共交通如何建設(shè)？

[城市·城事]

載入史冊(cè)的公共政策大討論

2006年11月5日，廣州正式宣布：11月15日起，廣州全面禁止電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車上路行駛，對(duì)此類車不予登記發(fā)牌。從12月1日開始，在廣州駕駛電動(dòng)自行車上路將面臨處罰。進(jìn)一步，從2007年元旦開始，廣州市中心區(qū)將全面禁止摩托車行駛。

廣州從1991年開始就已有“限摩”的明顯信號(hào)，也不是第一個(gè)禁摩、禁電的城市，群眾早有心理預(yù)期。但是，“雙禁”還是成為廣州市最熱的詞匯，與“雙禁”有直接或間接聯(lián)系的利益相關(guān)人，都紛紛登場(chǎng)，發(fā)表自己的看法，其中，有的觀點(diǎn)相當(dāng)尖銳和激烈，“要和市長(zhǎng)算算賬”。報(bào)紙、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體更是“全軍出動(dòng)”，大篇幅展開討論，“雙禁”沖擊波迅速波及全國(guó)，摩托車與電動(dòng)車何去何從，不再僅僅是廣州一個(gè)城市所關(guān)注的公共問題。圍繞“禁”還是“放”？禁止之后怎么辦？放開之后怎么管？公共交通如何建設(shè)？……一系列問題的爭(zhēng)論，被稱為是“載入史冊(cè)的公共政策大討論”。

通過這一場(chǎng)至今還在演繹的紛爭(zhēng)，決策制定背后各種利益集團(tuán)的博弈也浮出水面。本刊約請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、行政管理專家、政府官員，進(jìn)行了多層面地剖析。

[交鋒]

信息不對(duì)稱下的

決策漠視

何小華

2004年5月1日，《道路交通安全法》正式實(shí)施，電動(dòng)自行車的法律地位得到明確，從那時(shí)到“禁電”開始實(shí)施為止，廣東省自行車行業(yè)協(xié)會(huì)與廣州市有關(guān)部門的交往可以大體分成三方面：

一是從2004年秋到2005年秋。協(xié)會(huì)召開了兩次論壇，探討在廣州應(yīng)當(dāng)如何管理電動(dòng)自行車。協(xié)會(huì)可以把遠(yuǎn)在北京、上海的一些專家學(xué)者請(qǐng)到廣州，但卻無法把近在身旁的廣州市有關(guān)部門的人士請(qǐng)到會(huì)場(chǎng)。

二是從2006年5月23日到12月1日。協(xié)會(huì)多次分別到廣州市多個(gè)有關(guān)部門，呈交協(xié)會(huì)對(duì)如何管理電動(dòng)自行車的書面建議或意見，但是所有的建議或意見均“泥牛入海”。

三是2006年5月底到6月中。廣州市交警先后組織了三次“征求意見座談會(huì)”，分別為“市民座談會(huì)”、“專家學(xué)者座談會(huì)”、“部分市人大代表、政協(xié)委員、公交地鐵、市政府各部門代表座談會(huì)”。其中，就是沒有電動(dòng)自行車的生產(chǎn)廠家、銷售商家和消費(fèi)者的代表。行業(yè)協(xié)會(huì)的代表是“不請(qǐng)自去”，才得以在第三次座談會(huì)上發(fā)表了部分看法。

在這兩年多來與廣州市政府部門交往的歷程中，從政府的實(shí)際表現(xiàn)當(dāng)中，行業(yè)協(xié)會(huì)的感受最主要有兩點(diǎn)：首先，作為草根行業(yè)，作為一個(gè)城市中下層市民的一部分，利益被忽略得令人費(fèi)解，甚至是一種公然的漠視。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門的溝通，何其困難。協(xié)會(huì)之所以東奔西跑，上下呼吁，不管是參加行業(yè)大會(huì)，或是接受媒體采訪，或是啟動(dòng)法律程序，求的就是一個(gè)講道理的地方！

不論是“禁”或“行”，對(duì)電動(dòng)自行車，對(duì)廣大消費(fèi)者，對(duì)自行車行業(yè)而言，都是一項(xiàng)從交通工具切入、事關(guān)城市管理的公共政策問題。制定公共政策的目的是對(duì)公共利益進(jìn)行科學(xué)有效的管理，而管理就是要追求公共利益最大化。一項(xiàng)新的公共政策是優(yōu)是劣，最終要看它出臺(tái)后，對(duì)公共利益的最大化是增進(jìn)或是減退。

任何公共政策的調(diào)整，都會(huì)涉及公共利益中諸多元中的每一元，如果只在意其中一元而忽視其它，公共利益的總體一定不可能最大化。在社會(huì)的公共利益當(dāng)中，任何一部分的合法利益，哪怕是處在極邊緣的，從全局看似乎無足輕重的利益，如果它受到了傷害，公共利益的最大化一定是減退的。因此，任何“取”或“棄”都不能為求簡(jiǎn)單而“一刀切”，特別是對(duì)“棄”。還有非常重要、必不可少的一點(diǎn)是，做出讓步的一方，損失應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠硌a(bǔ)償，絕不能要求任何合法利益“自我犧牲”。“政通”才能“人和”，就廣州的“禁電”而言，如果當(dāng)初在行業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)溝通之后有關(guān)部門不是不予理睬，今天的局面很可能是另一番樣子。廣州“禁電”到現(xiàn)在兩個(gè)月，已經(jīng)產(chǎn)生的問題就充分說明了這一點(diǎn)。

（作者單位：廣東省自行車行業(yè)協(xié)會(huì)）

[縱深]

“雙禁”經(jīng)得起

公共政策拷問嗎？

顧麗梅

廣州禁摩又禁電，禁令如山，議論風(fēng)生。客觀地講，“雙禁”是一項(xiàng)很難的決策，因?yàn)槌鞘械缆肥窍∪辟Y源，只有高效率使用才符合最廣大人民群眾的利益。而且，從公正性的角度看，城市道路歸全體市民所有，摩托車和電動(dòng)車的用戶被剝奪道路使用權(quán)，對(duì)此，政府應(yīng)該有個(gè)說法，不能回避。

“禁”字背后所表現(xiàn)出的利益多元化和復(fù)雜性，呈現(xiàn)出公共政策從制定到實(shí)施的許多實(shí)質(zhì)性問題。透過這個(gè)案例，我們可以發(fā)現(xiàn)若干值得關(guān)注的問題：

首先，公民失語(yǔ)與政策公正性。公民最大和最“應(yīng)得”的權(quán)利就是政策參與權(quán)。拒絕讓大多數(shù)人參與，僅僅由幾個(gè)掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人來作出決策，已經(jīng)不再被人們所接受。政策制定是充分博弈的結(jié)果，一項(xiàng)政策只有建立在公民選擇的基礎(chǔ)上，在執(zhí)行的時(shí)候才會(huì)更順利，成本更低，因?yàn)檫@樣的政策在執(zhí)行過程中往往會(huì)得到公民更多的配合。否則，這些決策沒有任何意義，面對(duì)的必將會(huì)是公眾的冷漠，廣州的“雙禁”恰恰證明了這一點(diǎn)。價(jià)格調(diào)整尚需要聽證，對(duì)于涉及到公民出行的根本大事，自然也必須有公民的聲音和參與。即使開過聽證會(huì)，如果聽證僅僅是“花邊”，不能被決策吸納，很難讓人相信政策的程序合法化，自然會(huì)降低公民對(duì)于政策的合法性認(rèn)同，非議在所難免。廣州“雙禁”決策中，公民如果有更多實(shí)質(zhì)性的參與，相信政策會(huì)以公眾更能接受的形式出現(xiàn)。

其次，缺乏制度配套與糾錯(cuò)。禁止之后，怎么出行？廣州是禁在先，公交車資源替代在后，這不能不說是決策中的失誤。從禁摩政策看，無非是想把道路讓出來給汽車用，顯然是對(duì)弱勢(shì)群體的歧視。更嚴(yán)重的是，一部分人轉(zhuǎn)向買汽車，道路更堵；一部分人不得不擠公交，公交更擠。進(jìn)一步講，選擇摩托車與電動(dòng)車出行是公民的自由，政府為什么不允許上路？還有，摩托車、電動(dòng)車的用戶，都是相對(duì)貧窮一點(diǎn)的，有的摩的師傅干脆是以摩托車為生，都是城市的中低階層。禁止之后十萬以上的摩的司機(jī)將失業(yè)，還有摩修摩配從業(yè)人員都將面臨失業(yè)與轉(zhuǎn)行，他們何去何從？一個(gè)眾所周知的事實(shí)是：政府不可能一夜之間人為創(chuàng)造出數(shù)十萬個(gè)就業(yè)崗位！

再次，政策正當(dāng)性與合法化缺失。廣州“雙禁”的理由之一是改善城市治安，的確，廣州的飛車黨影響很惡劣，但是禁摩真的可以達(dá)到治安的目的，筆者難以茍同。正如有市民憤慨的那樣：“飛賊還通過手機(jī)聯(lián)系，禁不禁？搶劫如果開著汽車，禁不禁？恐怖分子開著飛機(jī)撞大樓，禁不禁？有的媒體報(bào)道，禁摩以后，治安狀況好轉(zhuǎn)云云，這樣的宣傳，比禁摩還要招數(shù)低劣，人民會(huì)想信嗎？犯罪分子在，造成犯罪的因素在，搶劫的方式也會(huì)創(chuàng)新。”至于摩托車“七宗罪”、電動(dòng)車“十宗罪”等等，更是不駁就倒，夠不成禁止的理由。正如有評(píng)論概括的那樣，“雙禁”就是政府的“懶政”。

最后，政策執(zhí)行成本高昂。廣州禁摩的成本非同一般：從摩托車的直接成本看，50多萬輛摩托車，以一輛摩托車為2000元為計(jì)，公民因“禁摩”的直接損失為：50萬x2000元=10億元。其次，摩托車或電動(dòng)車的每人每公里對(duì)道路資源的占用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于汽車，調(diào)查顯示，“禁摩”以后，有14%的居民考慮買汽車，以一部汽車相當(dāng)于6－8輛摩托車占用的道路資源計(jì)算，僅此一項(xiàng)，禁摩省出來的道路化為烏有。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)行政管理系）

[路徑]

廈門“坐”在公交車上

陳子能

早在10年前，廈門就取消了島外三輪車，取締島內(nèi)摩托車，在部分路段對(duì)電動(dòng)自行車限行的政策。禁摩限電之后，廈門市的公交出行分擔(dān)比率約25%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市。公交優(yōu)先是廈門社會(huì)各界的廣泛共識(shí)，廈門市多管齊下、多輪驅(qū)動(dòng)，積極發(fā)展城市大公交，許多做法值得借鑒。

首先是覆蓋面廣。廈門公交在營(yíng)線路159條，日發(fā)車21615班次，年客運(yùn)量約5.3億人次，島內(nèi)市區(qū)以300米服務(wù)半徑計(jì)算站點(diǎn)服務(wù)面積率達(dá)90%。新城區(qū)建設(shè)到哪里，公交線路就延伸到那里。廈門還與漳州市合作，開通了跨行政區(qū)域的公交直通車。在城市公交快速發(fā)展的同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村客運(yùn)公交的建設(shè)投入，全市100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和86%的行政村納入到城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。

其次是夯實(shí)硬件。長(zhǎng)期以來，廈門注重加強(qiáng)道路基礎(chǔ)設(shè)施和公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)快速路網(wǎng)，在集美大橋特別預(yù)留中央兩車道為快速公交BRT專用通道。通過對(duì)覆蓋中心城區(qū)的8條主干道進(jìn)行綜合整治，全面優(yōu)化公交線網(wǎng)，提高公交運(yùn)轉(zhuǎn)效率。改擴(kuò)建場(chǎng)站設(shè)施，特別是公交樞紐站和首末站，推進(jìn)立體公交站建設(shè)，設(shè)置港灣式公交停靠點(diǎn)。并且建設(shè)公交優(yōu)先通道，開辟公交專用輔道。

三是優(yōu)化服務(wù)。準(zhǔn)確界定公用性為主、公益性為輔的公交屬性，加強(qiáng)成本核算，合理調(diào)節(jié)票價(jià)，堅(jiān)持微利經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)公交服務(wù)、經(jīng)營(yíng)、發(fā)展的良性循環(huán)。廈門公交價(jià)格低，大部分公交只收1元，開空調(diào)的收兩元，這對(duì)人均年收入達(dá)到19000元，收入居全國(guó)大中城市第七位的廈門來說，是比較低的。對(duì)客流不足于全天候開行公交線路的區(qū)域，開通定時(shí)班線，解決居民出行問題。2006年已開通7條學(xué)生周末專線和1條廠礦專線。同時(shí)，試行開通了3條大站快運(yùn)線路，其中快3線根據(jù)客流潮汐特點(diǎn)，實(shí)行早晚高峰單向發(fā)班。另外，針對(duì)公交車上扒手、小偷不時(shí)存在的現(xiàn)象，廈門市民自愿組成義務(wù)反扒隊(duì)，公安部門主動(dòng)配合，在主要公交線路上打擊犯罪，保護(hù)乘客的財(cái)產(chǎn)和生命安全，效果非常明顯。

四是政府扶持。政府從用地規(guī)劃、收費(fèi)稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、通行優(yōu)先等方面對(duì)公交予以傾斜，扶持公交發(fā)展。市政府每年撥出專項(xiàng)資金用于新購(gòu)公交車和公交站點(diǎn)維修費(fèi)，公交車過橋一律免收過橋費(fèi)，2005年財(cái)政對(duì)原公交總公司給予政策性補(bǔ)貼354萬元，對(duì)購(gòu)置環(huán)保公交車輛補(bǔ)貼400萬元，免征公交城市公用附加費(fèi)1125萬元，2006年發(fā)放2486萬燃油補(bǔ)貼給公交企業(yè)，及時(shí)緩解了公交燃油成本不斷上升的壓力。

五是創(chuàng)新體制。政府從管理體制、運(yùn)行機(jī)制等多方面入手，努力提高公交競(jìng)爭(zhēng)力。廈門將全市所有公交由市政歸口到交通委管理，將場(chǎng)站與運(yùn)輸企業(yè)相分離，并交給專門的場(chǎng)站公司統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，促進(jìn)公交資源的優(yōu)化配置和管理使用。打造公交“航空母艦”，組建廈門公交集團(tuán)，穩(wěn)步推行公交規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，不斷增強(qiáng)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。新成立的廈門公交集團(tuán)其公交線路和公交車分別占全市公交線路和車輛總數(shù)的80%和90%。同時(shí)，推行公司化經(jīng)營(yíng)與公交市場(chǎng)化運(yùn)作，將原來的27家中巴公交企業(yè)整合成6家，并且按照“一條線路只能一家公司經(jīng)營(yíng)”的原則，完成中巴線路整合21條，較好地改變了中巴公交小而散的狀況，逐步取消個(gè)體經(jīng)營(yíng)、掛靠經(jīng)營(yíng)和承包經(jīng)營(yíng)。采取以服務(wù)質(zhì)量為主要競(jìng)標(biāo)條件的招投標(biāo)方式，實(shí)行公交線路特許經(jīng)營(yíng)，打破線路終身營(yíng)運(yùn)制。2003年對(duì)新開的兩條線路作了招投標(biāo)嘗試，2005年又采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，確定了首條公交旅游觀光巴士線路的經(jīng)營(yíng)主體。

(作者單位：廈門市政府辦公廳)