歐盟政策與歐洲標準的互動機制及對我國的啟示

歐洲標準化在歐盟政策中的作用及其互動機制啟示我國政府管理機構必須適當地參與標準化工作，以政策引導標準化工作的發展方向和工作重點；區分政府與其他標準制定參與方的職責；加大對標準化工作的財政支持。

歐盟政府與歐洲標準化機構的合作關系

歐洲標準是自愿性的，歐盟公民和法人并非必須遵守標準的要求。然而，標準由于其所具有的技術性和公眾認可基礎（標準系建立在協商一致的基礎上），因此對于政府立法及政策實施具有非常重要的作用。標準化是歐洲議會和歐洲委員會實施“良好立法”、提高企業競爭力以及消除國際貿易壁壘政策中不可分割的重要組成部分。歐洲委員會通過《歐洲共同體理事會關于技術協調與標準新方法決議（85/C136/01）》和《歐洲議會和歐盟理事會關于在技術標準和法規領域提供信息程序的指令98/34/EC》兩項法律文件，規定了三大歐洲標準化機構和歐洲標準在歐洲政策與立法中所具有的地位和發揮的作用，并根據《歐洲標準化協會（CEN）、歐洲電工標準委員會（CENELEC）和歐洲電信標準協會（ETSI）與歐盟和歐洲自由貿易聯盟間合作的一般導則》明確了歐盟官方機構與歐洲標準化機構之間的合作關系。

雙方合作的基本原則是：

1、歐盟政府與歐洲標準化機構具有相同的政策目標，并且為此進行長期對話合作；

2、標準化機構應對行業、勞工、政府機構、環境保護等眾多領域承擔責任，因此應確保其標準化活動，尤其是為政府立法和管理提供支持時，廣泛考慮不同意見和利益；

3、加強在國際標準化活動中的參與力度；

4、鼓勵在歐盟境內外采用歐洲標準。

歐委會承諾保持歐洲標準化活動的獨立性和自愿性；盡量采用歐洲標準來支持立法和其他管理措施；指出對標準的法律和政策需求；對于已委托制定的標準，盡量避免制定相重復的技術法規；在標準化以及技術性貿易壁壘領域征求歐洲標準化機構的意見等。

歐洲標準化在歐盟政策中的作用及其互動機制

（一）以標準支持歐盟政策與立法

歐委會授權并委托歐洲標準化機構統一管理、規劃和協調標準化事務。歐委會以委托令的方式要求歐洲標準化機構制定能夠支持歐盟政策和立法的標準，并通過兩種方式使用歐洲標準來實現對歐盟公共管理的作用。

第一，歐共體于1985年5月7日通過了《關于技術協調和標準化的新方法》的決議。根據這個決議，歐共體徹底改變了以往那種技術性法規規定過細的做法，把技術法規的內容限定在“基本要求”和做出“基本規定”上，而把具體的技術細節交由相關的歐洲標準去規定。歐委會以委托令方式，要求三大歐洲標準化機構制定符合相關技術法規基本要求的歐洲標準，并公布在官方公報上。這些歐洲標準闡明了符合指令要求的技術方法，歐盟主管當局及標準團體對這些標準已達成共識，承認其“符合性推斷”，可作為制造商表明其符合性的工具。

第二，直接在技術法規中引用歐洲標準，從而使這些標準在該技術法規適用范圍內強制實施。如歐盟在限制在紡織品和皮革制品中使用偶氮染料的技術法規中，給出了三項歐洲標準化委員會制定的檢測標準，要求必須根據這些標準檢測產品是否安全。

對于已經委托歐洲標準化機構制定的標準，歐委會則不再制定該領域的技術法規。

（二）以政策推動歐洲標準化活動

歐盟從戰略角度高度重視標準化工作的重要性，為促進歐盟政策與標準化活動的一致性，歐盟對重點推進的各項政策領域都強調相配套的標準化研究開發并給予支持，并在其長期性政策中明確提出對標準制定工作的要求。如，在歐盟的“eEorope行動方案”（推動歐盟信息技術產業發展）中，其各項重點推進工作中都高度強調標準的作用，并以制定相應的標準作為其首要工作內容之一。歐洲標準化機構也針對歐盟官方的立法，為其制定相配套的技術標準，在歐盟委員會的支持下，推進重點領域標準化工作。例如，針對歐盟有關食品安全的新法規，歐洲標準化委員會發起制定有關食品和飼料系列標準的重大項目，將制定一系列根據歐洲法律采用的有效試驗方法，這一行動獲得了歐盟委員會的高度支持及經費資助。

（三）開展密切的技術合作

為了促進科技開發與標準化的協調統一，歐盟鼓勵科研人員參加標準化研究開發活動。歐委會推動歐洲標準化機構與歐盟內的專業機構通過協議開展合作。通過一系列的合作協定，歐洲標準化機構已經與相關的專業研究機構建立了緊密的聯系，在標準制定前的研究和標準制定中的合作研究方面開展合作，并吸引研究機構的專家參加技術委員會和工作組，從而促進將研究成果轉化為標準。例如，歐盟委員會聯合研究中心與歐洲標準化委員會之間簽署了合作協議，建立戰略伙伴關系，歐洲標準化委員會可獲得聯合中心7個下屬協會的研究成果。

（四）提供穩定的經費支持

自1985年來，為了確保歐委會財政支持的連續性，歐洲標準化組織與歐委會簽訂了框架協議，規定了為歐洲標準化工作提供財政支持的方式。2004年，根據雙方新簽訂的框架伙伴協定（FPA），歐委會確定從5個方面給予歐洲標準化機構財政支持。

第一，歐委會與歐洲標準化機構簽訂年度績效合同，用以提高歐洲標準化體系的效率和質量。每年，三大歐洲標準化機構按照其工作計劃向歐委會提交合理的補助請求，并確定工作項目和效益指標。

第二，簽訂“咨詢”合同，以對專家活動給予共同資助。它們用于發揮技術專家的作用，并確保歐洲標準能夠滿足歐盟立法和政策的需求。

第三，將歐洲協調標準翻譯為法語、英語和德語以外的語言，能夠加速這些標準被行業，尤其是中小型企業采用。每年初，歐洲標準化機構列出上一年度批準的需要歐盟共同資助翻譯的標準清單。

第四，對歐洲標準化活動的資助。這一資助優先給予根據委托令要求制定的歐洲協調標準，同時也支持被歐盟確認為優先事項的其他標準制定項目。歐委會和歐洲標準化機構批準特定資助協議后，將定期舉行會議以確保工作順利開展。

第五，對外推廣歐洲標準化體系。例如，2003年，歐洲電工標準委員會（CENELEC）在中國、巴西、地中海國家、南方市場共同體，在雙邊和多變層面推廣歐洲標準化體系，應其請求，歐委會對這些行動提供了支持。

（五）促進社會各界的廣泛參與

標準的可接受性在很大程度上取決于所有相關方的全面參與，從而提高標準的一致性和代表性。但是，作為歐洲市場主體的中小企業、消費者及其他相關方，由于缺乏資源和技術專家而很難全面參與歐洲標準化活動。因此，歐委會對代表中小企業及社會各相關方利益的協會提供財政支持，使他們能夠成為歐洲標準化機構的協會成員，更有效地參與歐洲標準化過程并協調所有國家標準化專業領域專家的參與。這些相關方包括代表中小型企業利益的歐洲中小型企業標準化委員會（NORMAPME）（中小企業占歐洲行業總數的90％以上，但通常不了解標準能夠用作提高其競爭力的戰略工具）、代表消費者利益的歐洲消費者標準化協調協會（ANEC）、代表工人利益的歐洲衛生與安全貿易聯盟技術局（TUTB）和代表環保的歐洲標準化環境公民組織（ECOS）。

發展趨勢

（一）擴大以標準為支持的立法領域

新方法已經被證明為一種特殊的立法模式，能夠以適當的方式融合公共利益（如保護公眾健康和安全、消費者和環境保護）和私人企業利益。它在眾多領域允許更大的靈活性，并采用較低嚴格程度的法律形式，避免所有細節都由法律文件本身予以規定。支持新方法立法的歐洲標準化活動已經被證明是完成貨物貿易單一市場的成功和根本性工具。歐盟理事會已經要求歐委會審查是否可將歐洲標準對歐洲立法的支持擴大到新的政策領域。一方面，就新方法指令涉及的CE標志，歐盟已經開始考慮將其擴大到化妝品和拖拉機等產品領域，另一方面，新方法這一方式，也已經開始被擴大到信息技術、服務、交通、消費者和環境保護領域。

對于服務部門（如商業服務、運輸、能源、電信、旅游和娛樂），從業人數在歐盟市場經濟中占據了絕大多數，占全部就業人數的70％。但是，相對于服務領域對經濟的重要性及其所具有的發展潛力，歐洲標準的發展已經大大滯后于服務業的發展。因此，歐洲標準化機構也已經要求歐委會確認歐洲標準化在服務業中的優先領域，并發起制定歐洲標準的行動。

（二）新類型標準文件的應用

某些部門技術和工藝的快速發展，尤其是信息和通信技術部門，導致行業需要同樣快速地制定與正式標準地位不同的規范。為了適應這一需求，制定此類規范的行業論壇和合作體快速發展。然而，對于這些標準，由于制定速度和專家的有限參與，公開、協商一致和透明度等標準化的基本原則是否得到遵從存在懷疑。因此，在標準化框架外運作、不遵從標準化基本原則的合作體越來越多地制定新技術規范，被認為是現行標準化體系的一個主要挑戰。

為了應對這一挑戰，歐洲標準化機構已經將其標準類型擴大到了三種新的方式，而不再僅僅是正式的歐洲標準（EN），它們是技術規范（TS）、技術報告（TR）和指南（G）。除了上述三種新類型外，CEN和CENELEC還在其產品范圍內簽署了“CEN/CENELEC專題研討協定”（CWA）。歐委會考慮將這些新類型文件用以支持歐洲立法和政策，并且已經在信息和通信技術領域采取這一做法。

（三）修改支持標準化的法律框架

以標準支持歐洲立法和政策正在快速發展，服務部門標準重要性日益凸現，此外，新類型標準文件也已經超出了原有的正式標準。在此背景下，歐盟正在審議如何對指令98/34/EC建立的現行標準化法律框架作出調整。

首先，歐委會的委托令已經超出了貨物單一市場，如信息和通信技術、工人保護、消費者、環境、服務。但是，指令98/34/EC的適用范圍僅僅是“產品”。因此，歐委會認為應當擴大到服務。

第二，與正式標準地位不同的新標準文件需要被明確覆蓋于指令98/34/EC的范圍內，從而使歐委會將能夠根據法律規定，發布新標準文件的委托令。

第三，現行的法律框架沒有規定歐洲標準化機構被認可為“歐洲”所必須遵循的原則。事實上，如果一標準機構遵守“公開、透明、協商一致、所有相關方全面參與和一致性”的原則，那么就可以被認可為歐洲標準機構。歐洲標準化機構也普遍遵守這一原則。但是，這一原則尚未被寫入法律文件，不能對使用歐洲標準支持歐盟立法和政策提供合法依據。因此，歐委會也認為這些原則應當被明確地規定在具有法律約束力的文件中。

（四）建立經費支持的法律依據

歐洲標準化對于歐盟的政策、立法以及公共管理發揮著越來越大的作用，這需要獲得歐盟資助。但是，目前沒有一項法律明確允許對歐洲標準化提供財政資助。因此，歐委會認為需要根據歐洲標準化的特殊需要，制定一項基礎性法律，使其能夠為歐洲標準化的所有活動提供資助。

啟示與建議

標準化體系需要獨立性，標準需要反映市場和企業的實際需求與技術能力，因此企業應當成為標準制定工作中的主體。然而，標準還要滿足政府保護公共利益、實施公共管理的需要，標準的質量不僅僅取決于其技術內容，還建立在廣泛認可、可行性、市場潛力以及對公共利益的關注基礎上。僅僅由市場形成的標準難以滿足這些需求，而政府公共管理當局對于特定事項的國家管理需要具有詳盡的知識，能夠確保標準正確地反映相關法律要求。因此，政府管理當局必須適當地參與標準化工作，主要包括三方面的內容：

第一，以政策引導標準化工作的發展方向和工作重點

當今世界，標準已經成為產業，特別是高技術產業競爭的制高點，標準在產業發展中開始發揮引領作用。此外，我國已經開始了向可持續發展經濟的戰略轉移，改變粗放型經營模式，標準化可使資源得到合理利用，節約能源和原材料。因此，我們不能僅僅從標準化的角度規劃發展方向和工作重點，而是應當從戰略高度出發，在社會經濟發展長期規劃中考慮對標準化的需求，在各項產業政策中明確特定時期內標準化工作的重點領域。

第二，區分政府與其他標準制定參與方的職責

政府有責任引導標準化工作的發展方向，但是，我們也應當避免政府過度地干涉標準的具體工作。這是因為，一方面標準是市場的選擇，標準化工作應當保持獨立性；另一方面，政府也缺乏必要的專家來全面影響標準的實際內容。因此，政府和其他標準制定參與方應當明確分工。政府承擔的應當是安全和其他公共利益方面的責任，規定這些問題的目標和基本要求。而實現這些目標，符合這些要求，進而規定標準的內容，則是企業等所有利益相關方的事。歐盟新方法指令的做法值得我們借鑒，這并不是削弱公共管理機構的權力，而是認可不同機構的特殊能力。

第三，加大對標準化工作的財政支持

確保標準化體系的良好運作，保證標準制定的廣泛參與及標準的高水平，必須獲得財政支持。在現階段，標準化機構的企業參與度以及企業本身的財政能力和標準化意識都存在不足，因而不可能像發達國家和地區那樣完全或主要依靠社會支持。在這種情況下，政府的資助顯得必不可少。筆者認為，結合目前的實情以及標準化工作的長期發展，政府尤其應當在以下三個方面加大對標準化工作的財政支持力度：1、為重點領域的一攬子標準化工作設立專項經費；2、為企業參與標準化活動，尤其是國際標準化活動提供支持；3、在建立嚴格的考核制度的基礎上，加大對從事標準化研究、服務及相關工作的中介機構的資助力度，幫助其盡快建立與國際接軌的運作體系。

（作者單位：上海標準化研究院）