農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀及對策

［摘要］法律作為上層建筑，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位有著重要作用。要適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，必須為農(nóng)業(yè)的資金投入、科技投入和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)、供、銷、運(yùn)等提供良好的法制環(huán)境，以保障國民經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)業(yè)；法制建設(shè)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀

［中圖分類號］D6

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1672－2426（2006）10－0017－02

一、我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)現(xiàn)狀剖析

新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)取得了顯著成績。全國人大及其常委會先后頒布了20部涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的法律，國務(wù)院制定了60多個有關(guān)行政法規(guī)，農(nóng)業(yè)部出臺了400多個部門規(guī)章，以《農(nóng)業(yè)法》為核心的農(nóng)業(yè)法律體系基本框架基本形成。但同時我們也必須反思農(nóng)業(yè)法制建設(shè)存在的不足：同建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)相比，同農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求相比，我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)還比較落后。

1．我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的成就。首先，在農(nóng)業(yè)立法方面，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依。建國以來，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域同其他領(lǐng)域一樣，經(jīng)歷了革命戰(zhàn)爭時期主要依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策，又依靠法律辦事轉(zhuǎn)變的過程。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的立法在黨的十一屆三中全會之前，處于以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為輔的時期。十一屆三中全會后農(nóng)業(yè)立法轉(zhuǎn)向既依靠政策調(diào)整，又依靠法律調(diào)整時期。就農(nóng)業(yè)立法而言，改革開放20多年，我國先后頒布了農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法等法律，為了配合這些法律的實(shí)施，還頒布了一系列配套的行政法規(guī)。此外，其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)問題也做了相應(yīng)的規(guī)定。1993年7月2日頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力的法律保障，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作走上法制軌道。農(nóng)業(yè)立法對規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。其次，在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法方面，初步建立了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系。隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法律制度的不斷建立、完善，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法不斷得到加強(qiáng)。全國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員26萬人，農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系逐步建立，執(zhí)法效果顯著增強(qiáng)，執(zhí)法管理日趨規(guī)范，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平逐步提高。目前，我國已經(jīng)初步建立了包括土地管理、森林保護(hù)、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農(nóng)機(jī)監(jiān)理和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系，在維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

2．農(nóng)業(yè)法制建設(shè)存在的突出問題。首先，在立法方面，還存在法律空白和模糊地帶。在農(nóng)業(yè)立法中，有些急需的法律、行政法規(guī)還沒有制定出來；有些法律、行政法規(guī)規(guī)定模糊，有的甚至已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢。農(nóng)業(yè)立法分布也極不均勻。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)立法中，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行政關(guān)系的行政法律規(guī)范性質(zhì)的立法多，而符合市場經(jīng)濟(jì)要求的調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民事關(guān)系的民事法律規(guī)范性質(zhì)的立法少。其次，在行政執(zhí)法方面，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法不規(guī)范。農(nóng)業(yè)執(zhí)法在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制上還存在不少問題。有的農(nóng)業(yè)行政部門尚無法制行政管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有的地方政企不分。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為不規(guī)范，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，執(zhí)法中的地方保護(hù)主義比較突出。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法受政策干擾明顯，行政執(zhí)法程序不一。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系不健全，監(jiān)督無力。許多農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法水平低，習(xí)慣于“人治”代替“法治”。最后，在法律服務(wù)方面，法律服務(wù)不到位。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛案件告狀難、打官司難現(xiàn)象相當(dāng)普遍。其原因是多方面的，其中的一個重要原因是法律服務(wù)不到位。主要表現(xiàn)為農(nóng)村基層司法機(jī)構(gòu)不健全和專業(yè)人員極缺；許多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）未建立法律服務(wù)所；農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)不健全、不獨(dú)立；農(nóng)村公證和鑒證機(jī)制尚未形成。另外，在法律意識方面，農(nóng)村干部和農(nóng)民法律意識淡薄。有的農(nóng)村基層干部不懂法、不學(xué)法，輕視法治，不依法辦事，甚至以權(quán)代法，以權(quán)壓法，執(zhí)法犯法、徇私枉法。農(nóng)民文化程度低和素質(zhì)普遍不高，法律素質(zhì)低，法盲的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過文盲的數(shù)量。廣大農(nóng)民對法律的認(rèn)識僅僅是對刑法的一種感性認(rèn)識，而對其他法律則知之甚少或一無所知。農(nóng)民在自身合法權(quán)益受到侵害時，往往借助家族、村社和家庭的力量解決，以化解糾紛、息事寧人為主要原則。

二、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的對策性思考

1．完善農(nóng)業(yè)立法，提高立法質(zhì)量。農(nóng)業(yè)立法是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)當(dāng)建立和完善以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出問題和矛盾，及時通過法律、行政來加以規(guī)范調(diào)整。特別是要加大對符合市場經(jīng)濟(jì)要求的調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民事關(guān)系的民事立法步伐。

2．完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系，規(guī)范農(nóng)業(yè)執(zhí)法行為。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的關(guān)鍵，也是維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益的關(guān)鍵。因此，深化農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革，健全完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系，規(guī)范農(nóng)業(yè)執(zhí)法行為，體現(xiàn)“以人為本”的人性化執(zhí)法就顯得尤為重要。目前，要切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。首先，建立健全農(nóng)業(yè)法制行政管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。鑒于農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)越來越重的管理任務(wù)，應(yīng)盡快組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍。此外，法院、公安、工商、技術(shù)監(jiān)督、司法等部門要結(jié)合自身業(yè)務(wù)，積極參與，主動配合，協(xié)助農(nóng)業(yè)部門實(shí)施農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法。其次，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法行為。把建立執(zhí)法責(zé)任制與建立行政管理公示制、錯案責(zé)任追究制等結(jié)合起來。將執(zhí)法依據(jù)、辦案程序、舉報電話、辦案指南公之于眾，以增加行政執(zhí)法的透明度，接受群眾監(jiān)督。加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督和檢查。一方面要自覺接受外部監(jiān)督，即來自人大、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體等的監(jiān)督；另一方面要加強(qiáng)自我糾錯的層級監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，規(guī)范執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。第三，提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。分期分批對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)后，合格者發(fā)給《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證》，并堅(jiān)持持證上崗。通過培訓(xùn)和教育，使廣大農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員既熟悉相關(guān)的行政法規(guī)，也精通農(nóng)業(yè)專業(yè)法律法規(guī)；既掌握法律知識，也掌握執(zhí)法技巧。

3．優(yōu)化法律服務(wù)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。法律服務(wù)是指社會上專門的機(jī)構(gòu)（或組織）以其特定的職能，通過各方面的法律業(yè)務(wù)為各經(jīng)濟(jì)主體提供法律幫助的活動。包括律師機(jī)構(gòu)、公證機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所和人民調(diào)解委員會的活動。要保證各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施并發(fā)揮作用，加強(qiáng)法律服務(wù)是不可或缺的環(huán)節(jié)。法律的社會效果大量地通過法律服務(wù)來體現(xiàn)，通過法律服務(wù)來取得。因此，優(yōu)化法律服務(wù)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。鑒于目前法律服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全和法律服務(wù)人員缺乏的情況，首先應(yīng)當(dāng)建立健全法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。一是建立健全農(nóng)村基層司法機(jī)構(gòu)；二是建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）法律服務(wù)所；三是建立健全農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，并使仲裁機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立仲裁案件；四是建立健全農(nóng)村公證和鑒證機(jī)構(gòu)，形成公證和鑒證機(jī)制。

4．加強(qiáng)法制宣傳，提高農(nóng)村干部和農(nóng)民的法律素質(zhì)和法律意識。提高農(nóng)村干部和農(nóng)民的法律素質(zhì)和法律意識，法制宣傳是重要途徑。新階段的農(nóng)業(yè)法制宣傳教育，一是要突出重點(diǎn)，有針對性地根據(jù)法律的特點(diǎn)和群眾的要求，開展法制宣傳。二是在宣傳形式上要不斷創(chuàng)新。要充分利用新聞媒體和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開展形式多樣的宣傳活動，要采取措施，使普法工作經(jīng)常化、制度化，家喻戶曉，深入人心。三是宣傳工作要講實(shí)效，要在培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識、提高農(nóng)民的法律素質(zhì)上下功夫。既要宣傳法律規(guī)定的義務(wù)，也要宣傳農(nóng)民群眾享有的權(quán)利，切實(shí)提高農(nóng)民群眾運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的素質(zhì)和能力。

責(zé)任編輯 宋桂祝