進(jìn)一步提高反腐倡廉法制化程度問(wèn)題研究

［摘要］進(jìn)一步提高反腐倡廉法制化程度是我國(guó)當(dāng)前必須研究的課題。近年來(lái)，我國(guó)在廉政建設(shè)和反腐敗上，由于監(jiān)督力度未跟上，法制化程度不高，使有的腐敗分子有了藏身的余地，也具備了產(chǎn)生新的腐敗分子的環(huán)境。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有反腐倡廉制度很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新形勢(shì)。因此，加強(qiáng)反腐倡廉法制化程度進(jìn)程，從嚴(yán)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，不僅是加強(qiáng)反腐敗和廉政建設(shè)的需要，也是人民的迫切厚望。

［關(guān)鍵詞］內(nèi)容形式系統(tǒng)工程監(jiān)督體制

［作者簡(jiǎn)介］胡艷梅，江西省公路橋梁工程局政工科干部。

涂艷，江西省公路橋梁工程局紀(jì)委監(jiān)察室干部。

黨的十六大把“堅(jiān)持和完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”列入了“政治法制建設(shè)”的重大課題之一。江澤民同志在黨的十六大政治報(bào)告中明確指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀福利。”把廉政納入法制化和規(guī)范化軌道是新時(shí)期深入有效開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的必經(jīng)途徑。進(jìn)一步提高反腐倡廉法制化程度，加快反腐倡廉法制化進(jìn)程，是當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)和廉政建設(shè)面臨的主要任務(wù)。

（一）

當(dāng)今的腐敗現(xiàn)象普遍存在于世界不同的政治和經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家之中，社會(huì)主義國(guó)家也不例外。列寧、斯大林早就承認(rèn)在社會(huì)主義國(guó)家會(huì)產(chǎn)生腐敗，實(shí)際上存在腐敗。一般來(lái)說(shuō)，腐敗作為一種歷史現(xiàn)象，具有利己性、損他性、反社會(huì)性、隱蔽性、傳染性、頑固性和可控性等共同特征。在我國(guó)，腐敗現(xiàn)象既是一種歷史現(xiàn)象，又是經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)雙重轉(zhuǎn)換時(shí)期的特有現(xiàn)象。黨的十三大政治報(bào)告中把發(fā)生在黨和政府內(nèi)部的不正之風(fēng)即腐敗現(xiàn)象歸納為十一種具體表現(xiàn)。鄧小平同志早就把反腐敗和廉政建設(shè)提高到關(guān)系到黨和國(guó)家生死存亡的高度。他說(shuō)，反對(duì)黨和政府內(nèi)部的不正之風(fēng)和懲治腐敗現(xiàn)象“應(yīng)該了解一點(diǎn)，看得更深一點(diǎn)”。如果對(duì)此不加以重視，切實(shí)解決，“那么，我們的國(guó)家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)‘改變面貌’的問(wèn)題。這不是危言聳聽(tīng)”。前蘇聯(lián)和東歐劇變，就充分表明了鄧小平論斷的正確性。當(dāng)時(shí)，這些社會(huì)主義國(guó)家對(duì)黨和政府中存在的腐敗問(wèn)題未及時(shí)加以認(rèn)真解決，在政局發(fā)生劇烈動(dòng)蕩的時(shí)候，這些問(wèn)題都被反對(duì)派當(dāng)作向共產(chǎn)黨和社會(huì)主義政權(quán)進(jìn)攻的炮彈，使這些國(guó)家的社會(huì)主義事業(yè)毀于一旦。我國(guó)在黨的十三大以來(lái)不斷加大廉政建設(shè)和反腐敗的力度，查處了不少大案要案，取得階段性的成果。但客觀地講，廉政建設(shè)還很不如人意，腐敗現(xiàn)象仍呈上升狀態(tài)。這值得我們高度警惕和密切關(guān)注。

我們認(rèn)為，要使反腐倡廉取得顯著成效，必須營(yíng)造一個(gè)強(qiáng)有力的法制化環(huán)境。這個(gè)環(huán)境是建立在依法治國(guó)基礎(chǔ)上的。因?yàn)椋灰谟须A級(jí)存在的社會(huì)里，就有私有財(cái)產(chǎn)存在就有私心。美國(guó)人潘恩就說(shuō)過(guò)：“每個(gè)公務(wù)員都有私心都有可能犯罪。如果沒(méi)有監(jiān)督，對(duì)國(guó)王也不能信任的……”回顧這幾年挖出來(lái)的腐敗分子，其中不乏根紅苗正的銳意進(jìn)取的新秀，也有“受教育多年”的識(shí)途老馬，還有曾名噪一時(shí)的勞模。事實(shí)證明，只有鐵的制度和強(qiáng)有力的監(jiān)督，才是遏制腐敗的有效措施。據(jù)資料介紹，聯(lián)合國(guó)每年要開(kāi)支百億美元，但３０年來(lái)未出現(xiàn)過(guò)貪污犯。這不是說(shuō)聯(lián)合國(guó)官員都是些思想道德素質(zhì)很高的人，而是制度太細(xì)、太嚴(yán)，處罰太重，讓人沒(méi)有搞貪污的條件和機(jī)會(huì)。

（二）

我國(guó)現(xiàn)行的反腐倡廉體系很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新形勢(shì)。我國(guó)黨和政府從執(zhí)政時(shí)起就把培育具有中國(guó)特色的反腐倡廉法制化體系作為政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。這個(gè)體系由內(nèi)部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督體系兩部分構(gòu)成。內(nèi)部監(jiān)督體系含一般監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督或特殊監(jiān)督。外部監(jiān)督體系包含群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，依法治國(guó)方略的實(shí)施，社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織，這一反腐倡廉體系已滯后于時(shí)代，明顯地暴露出缺陷與不足。首先是從中央到地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)重復(fù)，反腐倡廉范圍不很明確，或管，或都不管，或在管中各執(zhí)己見(jiàn)，造成監(jiān)督與執(zhí)法行為沖突，監(jiān)督處理不當(dāng)；監(jiān)督的整合力差，在實(shí)施監(jiān)督行為中，輕視了事前、事中、事后的全方位監(jiān)督，只偏重于懲處性監(jiān)督。所有這一切都是由于監(jiān)督立法未跟上，政出多門(mén)，是與非、合法與不合法、罪與非罪的界定標(biāo)準(zhǔn)不一，彈性較大，使監(jiān)督執(zhí)法行為不嚴(yán)。其次，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，往往易于受制于有直接人事權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，使紀(jì)檢監(jiān)察主體無(wú)完全的獨(dú)立性，受“權(quán)大于法”的制約，反腐敗執(zhí)法難以保證獨(dú)立公正。再則，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不夠，人民群眾團(tuán)體、廣大民眾的監(jiān)督在某些地方有其名無(wú)其實(shí)，輿論監(jiān)督未能發(fā)揮應(yīng)有作用。其四，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)設(shè)置在基層行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)部，不符合我國(guó)執(zhí)法程序中的“回避”原則。在我國(guó)的行政和執(zhí)法工作中，為了避免親情等人為因素的干擾，在人事、訴訟、司法等制度中，都建立了嚴(yán)格的近親回避制度。基層單位的黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)與其領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，實(shí)際上存在一種群體上、工作上的近親關(guān)系，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在履行職能的過(guò)程中，原則性再?gòu)?qiáng)，也難免受到來(lái)自黨政領(lǐng)導(dǎo)、同事、下屬等方面感情因素的影響。

江澤民同志在黨的十五大政治報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。”“加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家方針政策貫徹的監(jiān)督，保證政令暢通。加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，防止濫用權(quán)力、知法犯法，貪贓枉法。”要把這一偉大指示落到實(shí)處，就必須認(rèn)真總結(jié)我們建國(guó)五十年來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察體制方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們認(rèn)為主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級(jí)干部的權(quán)力監(jiān)督；主要問(wèn)題是紀(jì)檢監(jiān)察力度不夠，執(zhí)法不嚴(yán)。

（三）

進(jìn)一步提高反腐倡廉法制化程度，不僅是加強(qiáng)反腐敗和廉政建設(shè)的需要，也是人民的迫切愿望。進(jìn)一步提高反腐倡廉法制化程度，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需從多方面構(gòu)建：

１、應(yīng)從監(jiān)督體制上進(jìn)行科學(xué)規(guī)范。可把廉政建設(shè)的任務(wù)以法律形式賦予紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)，反腐敗的重任由各級(jí)反貪局來(lái)承擔(dān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、群眾團(tuán)體監(jiān)督、人民大眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督提出的問(wèn)題，按其對(duì)號(hào)歸口給相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督處理。為了保證紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，部門(mén)只接受部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)；中央一級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)直接受中央國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，反貪部門(mén)直接受全國(guó)人大常務(wù)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，就有利于克服權(quán)大于法的現(xiàn)象，加強(qiáng)監(jiān)督的力度。

２、在監(jiān)督內(nèi)容上職責(zé)要分明。黨的廉政建設(shè)工作要求黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)政府所屬公務(wù)人員必須依法行政，保持政令暢通；密切聯(lián)系群眾；堅(jiān)持批評(píng)和自我批評(píng)；清政廉潔，克己奉公，不鋪張浪費(fèi)；實(shí)事求是，理論聯(lián)系實(shí)際，不浮夸虛報(bào)，不欺上瞞下。反腐監(jiān)督的主要內(nèi)容是監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及國(guó)家公務(wù)人員、執(zhí)法人員不貪污腐化，不索賄受賄，不以權(quán)謀私，不賣(mài)官爵，不知法犯法，不徇私枉法，不貪贓枉法，不以權(quán)壓法，不以言代法。所以，各級(jí)黨組織和行政監(jiān)督部門(mén)必須認(rèn)真貫徹黨中央、中紀(jì)委關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定，明確職責(zé)，尤其要落實(shí)好“責(zé)任追究”規(guī)定，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，哪一個(gè)領(lǐng)域出了問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)格追究責(zé)任人。

３、反腐敗監(jiān)督形式要多樣化。一是要把直接監(jiān)督與間接監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。直接監(jiān)督就是由監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行定期或不定期的檢查監(jiān)督；間接監(jiān)督就是要定期不定期檢查監(jiān)督部門(mén)的工作，看其執(zhí)法監(jiān)督是否到位，是否嚴(yán)格公正，對(duì)群眾團(tuán)體和人民群眾的來(lái)信來(lái)訪等事件是否認(rèn)真落實(shí)。二是要把公開(kāi)監(jiān)督與秘密監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。所謂公開(kāi)監(jiān)督，就是用直接監(jiān)督的手段進(jìn)行監(jiān)督。秘密監(jiān)督就是由上級(jí)派出稽查員，采取微服查訪的方式進(jìn)行監(jiān)督。三是要堅(jiān)持重點(diǎn)監(jiān)督與一般監(jiān)督相結(jié)合。一個(gè)政權(quán)組織是非常龐大、復(fù)雜的。執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)突出重點(diǎn)，既要規(guī)范對(duì)各級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)行政行為的監(jiān)督，以及重權(quán)部門(mén)、實(shí)權(quán)人物進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，又不能忽視對(duì)一般公務(wù)人員的公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行一般性監(jiān)督。四是要堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。即既要充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的作用，又要充分發(fā)揮人民政協(xié)、群眾團(tuán)體、人民群眾的舉報(bào)或輿論監(jiān)督的作用，使腐敗行為無(wú)藏身之地。

４、應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員私有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督。我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了公民存款、投資憑身份證辦理相關(guān)手續(xù)的制度，從一定程度上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員私有資產(chǎn)起到了監(jiān)督作用，但這種監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，還必須建立全方位的監(jiān)督制度。如各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)人員在上任前要向監(jiān)督機(jī)關(guān)申報(bào)原私有財(cái)產(chǎn)，由監(jiān)督機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記。領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員每年還應(yīng)定期申報(bào)私有財(cái)產(chǎn)的增減數(shù)目及原因，離任時(shí)要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)核查登記并存入個(gè)人檔案。領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員若對(duì)自己的某些私有財(cái)產(chǎn)的來(lái)歷說(shuō)不清楚，這部分財(cái)產(chǎn)應(yīng)無(wú)條件地沒(méi)收充公。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)支出大于收入的，監(jiān)督部門(mén)應(yīng)立即予以查處。

５、領(lǐng)導(dǎo)干部和紀(jì)檢監(jiān)察人員實(shí)行異地工作制度。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和紀(jì)檢監(jiān)察人員實(shí)行定期異地交換，有利于割斷人情關(guān)系，有利于嚴(yán)格執(zhí)法。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部和紀(jì)檢工作者在一個(gè)地方或一個(gè)部門(mén)一般只能工作三至五年，特殊情況也不能超過(guò)五年，這樣才能防止權(quán)力網(wǎng)、人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)的形成，杜絕公務(wù)和監(jiān)督中的徇私現(xiàn)象。

進(jìn)一步提高反腐倡廉法制化程度，是反腐敗和廉政建設(shè)的有效手段，也是依法治國(guó)的一個(gè)重要組成部分。把反腐倡廉法制化，從嚴(yán)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，對(duì)違法違紀(jì)人員從嚴(yán)查處，即使少數(shù)干部和公務(wù)人員有徇私的動(dòng)機(jī)，也會(huì)懾于法律的威嚴(yán)，循規(guī)蹈矩。

責(zé)任編輯張榮輝