第三方立法：公權(quán)力源頭的民主

近年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)在立法上尋求公開、科學(xué)、民主破冰之舉迭出，山東省、鄭州市、青島市通過(guò)公開招標(biāo)，委托律師事務(wù)所起草法規(guī)草案；重慶市、上海市、寧波市將立法項(xiàng)目交給專家學(xué)者或科研院所起草。這些公眾參與立法的有效形式，對(duì)于推動(dòng)開門立法，打破部門立法話語(yǔ)權(quán)壟斷，提高立法質(zhì)量無(wú)疑大有裨益，引來(lái)好評(píng)如潮——“立法走向民間的創(chuàng)新”，“公共立法中的第三方身影”，“讓我們從法律的起點(diǎn)看到了民意、從公權(quán)力的源頭看到了民主”。

改革開放以來(lái)，從國(guó)家到地方，立法任務(wù)艱巨，工作浩繁，所有的法律法規(guī)草案都由人大及其常委會(huì)的工作部門起草，并不現(xiàn)實(shí)，通行的做法是由具有執(zhí)法主體資格的政府部門提供草案。這種立法話語(yǔ)權(quán)的壟斷，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的立法模式，顯現(xiàn)諸多弊端，導(dǎo)致“國(guó)家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，為公眾所詬病。

由具有執(zhí)法主體資格的政府部門提供法規(guī)草案存在一定負(fù)面的傾向性，但人大及其常委會(huì)的法規(guī)草案起草部門又不可能對(duì)社會(huì)每一個(gè)層面的問(wèn)題都了如指掌，特別是一些專業(yè)性領(lǐng)域。而委托民間起草，則可以有效地彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)自身立法信息和資源的不足。更為重要的是，專家、學(xué)者、律師是作為中立的專業(yè)人士，他們既沒(méi)有行政權(quán)，也沒(méi)有既得利益，完全可以站在中立的立場(chǎng)上借助自己的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)深度介入立法過(guò)程，充分聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，摒棄立法行租，平衡利益之爭(zhēng)，最終保證立法質(zhì)量。

當(dāng)然，委托起草法規(guī)草案并非有百利而無(wú)一弊，如一些專家學(xué)者對(duì)實(shí)踐的把握不如政府部門深入、準(zhǔn)確，導(dǎo)致理論與實(shí)踐相脫節(jié)。因此，將委托起草法規(guī)草案作為立法追求科學(xué)民主、提高立法質(zhì)量的一種途徑理應(yīng)肯定，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)或擴(kuò)大這種作用，可能會(huì)適得其反。我們注意到，地方立法機(jī)關(guān)只是委托專家起草法規(guī)草案，立法權(quán)并沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移。這就需要人大常委會(huì)立法工作部門要充分發(fā)揮主導(dǎo)和指導(dǎo)作用，適時(shí)、適度介入，提供信息，積極協(xié)調(diào)，作出修改，為審議法規(guī)草案打下良好基礎(chǔ)。

法規(guī)草案委托專家、律師等起草，彰顯了立法科學(xué)民主，有益于提高立法質(zhì)量，理應(yīng)成為常態(tài)。遺憾的是，法律并沒(méi)有明文規(guī)定，有必要進(jìn)一步予以規(guī)范化制度化，以法律的形式固定下來(lái)，進(jìn)而構(gòu)建起各方平等博弈、話語(yǔ)權(quán)力求多元的立法新機(jī)制。