一起“以下犯上”的官司

這是一場引人注目的官司，因為它在國內是個首例：一個鄉鎮政府愣是將自己的頂頭上司——縣、市兩級政府推上被告席。專家稱此舉預示著基層政府在依法行政方面取得進步。

原告：周口市鄲城縣城關鎮政府；被告：周口市政府。

2006年8月28日這一天，鄲城縣城關鎮政府狀告周口市政府的官司如期開庭。

一場哭訴引出土地使用權爭議

老方可能永遠不會知道，他去世前的一場哭訴會惹來軒然大波。2004年冬的一天深夜，退休在家的張顯榮聽到一陣急促的敲門聲，深夜造訪的是他的老部下方之杰。

方是鄲城縣城關鎮原財政所所長，張顯榮是他的老領導。1983年，張顯榮調任城關鎮黨委書記，現今，張顯榮已從鄲城縣人大常委會副主任職位上卸任，老部下深夜造訪肯定是有要事。

不出所料，方之杰一見老領導就開始哭訴：“鎮政府辦公樓沿街的門面房賣了幾百萬元，老經聯社的兩層樓也賣了100多萬元，還有塑料廠、制藥廠……現在賣到咱頭上來了，咱費力蓋的招待所也要賣了，你可得出面管一管了，老領導！”

聽到老部下的哭訴，張顯榮氣得一夜沒睡好。第二天，張顯榮帶著反映材料找到城關鎮的現任領導，可現任鎮領導并沒有“買他的面子”：“那塊兒地是你的？那是國家的！”

為了出一口氣，張顯榮決心要與鎮政府“過不去了”：“這塊地是俺家掏2000元錢買的，俺有證據，條子現在還保存著哩，就連房子外面的兩間廁所也是我一塊一塊搬的廢磚壘起來的?，F在鎮政府想賣，沒門兒！”

1979年，張顯榮任鄲城縣農機修造廠革委會主任時，因一家5口無處安身，廠里研究決定將廠南面的兩間房子和一片空地給了他，還補助了一萬塊磚。1993年，張顯榮調至城關鎮任黨委書記。后遇到城關鎮沿街改造，張顯榮帶頭將自己的兩間房子和院墻還有廁所一并扒掉。

“當時我自己掏2000元錢給了廠里。扒下來的木材、磚都又用在了蓋招待所那個三層樓上。當時和鎮里的其他領導都說好了，蓋招待所靠集資，掙錢給大家發福利，而地皮早晚都是我的?！睆堬@榮回憶說。

2005年4月，經過精心準備的張顯榮向縣國土資源局提出申請，要求該局對這塊有爭議的土地重新確權。

歷經數月調查、取證，甚至還專門召開了一次聽證會，2005年12月6日，一份以縣政府名義下發的《鄲政土（2005）75號》文件，即《關于張顯榮與城關鎮人民政府對城關鎮招待所土地權屬爭議的處理決定》終于出臺了。該處理決定確定，張顯榮享有位于鄲城縣支農路南段，東西長24米、南北寬19米、面積456平方米的一宗國有土地的使用權。

有了縣政府的處理決定，2006年6月16日，張顯榮順利地拿到了這塊土地的使用證。

鎮政府“票決申訴”

拿到土地使用證沒幾天，張顯榮的老伴就來到城關鎮招待所，強令要求在招待所一樓門面房做生意的幾家商戶搬走。

“我們在這兒做生意好多年了，與鎮政府簽有租房協議，租金也是一交一年，這時候咋說搬就讓我們搬呢？”經營農資產品的商戶杜建華與其他幾家商戶立即將情況反映給鎮政府。

鎮政府領導的態度很明確：“你們不用管，先不要搬，這塊地究竟是誰的，還不一定呢！”

“明明是國有土地，我們用了22年都沒有爭議，現在怎么突然變成個人的了？現在有些人就是想著公家的便宜好占，鎮政府若是就此作罷，那以后的麻煩大著哩！”城關鎮一名領導告訴記者。

但該鎮另一名領導的想法則正好相反：“鎮政府近幾年確實是把好多臨街門面房長期租出去了，這不是個小數目，確切數字兒我不知道，可能有上千萬吧，但這些錢究竟花在哪兒了，怎么花了，好多人并不知情，這也是張顯榮這些城關鎮老領導不滿、心理不平衡的地方。從這一方面看，他的做法并無不妥之處，況且那塊地確實存在爭議?！?/p>

在對縣政府的處理決定服與不服這個問題上，城關鎮政府的領導們猶豫不決，最后，不得不進行無記名投票。

“那天是2006年2月5日，農歷的正月初八，舉行了無記名投票。當天鎮里一共有１０名領導參加，結果是兩人反對，一人棄權，７人支持。根據少數服從多數的原則，鎮領導當即決定申訴！”當時在場負責驗票工作的鎮司法所所長徐真向記者回憶說。

就在城關鎮政府無記名投票表決后的第二天，也就是2006年的2月6日，農歷正月初九，城關鎮政府向周口市政府遞交了復議申請書。

2006年的5月23日，周口市政府的行政復議通知書終于來了，但這紙通知書并沒有就土地問題作出裁決，而是一張“行政復議案件終止通知書”，終止的理由是：超出復議時效一天！

“咋也沒想到苦苦等了幾個月，會是這種結果！鎮領導可沒少埋怨我。”負責送達復議申請書的城關鎮司法所所長徐真至今追悔莫及，“主要是趕上過春節，另外對法律法規不太熟悉，我一直認為是兩個月。”

官司一波三折

沒想到復議申請是這個結果，城關鎮政府決定采取訴訟的方法。但鄲城縣沒有律師肯接鎮政府的這起官司。

一家律師事務所的律師認為：“律師就是幫人打官司的，巴不得多接案子。可這是啥案子？下級政府告上級政府，雖然從法理上說沒啥不可以的，但只怕這‘以下犯上’的官司棘手?。　?/p>

但鎮政府并沒有就此作罷，幾經努力，終于在省會鄭州找到了一名愿意代理這起官司的律師，他就是天基律師事務所的訾建營律師。

“我感覺這是一起極其有意思的案子。”訾建營說。經過多方調查取證，訾建營很快就把起訴書寫好了。起訴書認為，鄲城縣人民政府作出的《鄲政土（2005）75號》文件將鄲城縣城關鎮招待所使用了22年的土地確權給了已有20多年沒有使用這塊爭議土地的張顯榮，違反了《確定土地所有權和使用權的若干規定》第26條、29條。張顯榮既非直接使用土地的人也非實際使用土地的人，不應擁有該塊土地的使用權。我國法律明確規定：任何組織或者個人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地使用權可以依照法律的規定轉讓。張顯榮沒有任何法律依據可以擁有農機修造廠的國有劃撥土地使用權。20多年來，張顯榮既非爭議土地直接使用者和實際使用者，也無任何依據在1983年可以擁有國有劃撥土地使用權。

2006年7月12日，訾建營將起訴書遞交至周口市中級法院立案庭要求立案。在訴訟請求中，鎮政府一是要求市政府撤銷那份終止裁定，二是要求市政府依法作出行政復議決定。城關鎮政府的這份明顯帶有“犯上”嫌疑的行政起訴書在周口市中級法院立案庭順利立案。

與此同時，訾建營還替鎮政府寫了另一份起訴書，將鄲城縣人民政府同時告上法庭，要求鄲城縣人民法院依法撤銷縣政府作出的那份土地確權處理決定。

鄲城縣人民法院在立案后以“本案被告系縣人民政府，且第三人系鄲城縣原人大常委會副主任，不宜由基層法院受理”為由，將材料轉至周口市中級法院，周口市中級法院立案庭目前尚未立案。

但讓訾建營和城關鎮政府的領導為之一振的消息來自于周口市中級人民法院的一張傳票：鄲城縣城關鎮政府狀告周口市政府的官司，于2006年8月28日8時30分在周口市中級法院開庭。

雖然開庭的日子明確了，但城關鎮政府的領導和訾律師并沒感覺到輕松。

“假如敗訴了，那么鎮政府的這場官司無疑就進了死胡同。因為根據我國行政法的有關規定，下級政府若不服上級政府的有關決定，可以在規定期限內向上一級政府提出復議，也可以依法提起訴訟。但如果是下級政府既沒有提起訴訟，也沒有在規定時間內向上級政府提出復議呢？那顯然就無路可走了。老百姓打官司如果不服法院判決，既可以上訴，也可以上訪，可政府間顯然缺少了這些途徑。像城關鎮政府要打的這場官司，若是中院判其敗訴了，那同樣是無路可走了?？h政府的決定下發后已超過30天的訴訟時效，而申請復議時效再超過的話，現在即便認為縣政府的決定是錯誤的，也沒有糾錯途徑了，只能將錯就錯。”訾律師如是說。

壓力叢生，余波不盡

8月28日，此起行政官司如期開庭。與先前“炒得沸沸揚揚”的場面相比，法庭的冷清多少出乎了人們的意料。參加此次庭審的人員除原被告兩名代理人之外，還有張顯榮的妻子，記者1人，整個法庭加起來總共8個人，顯得空落落的。因雙方沒有更多的新證據呈現，庭審只進行了一個多小時，審判長就宣布休庭，擇日宣判。

在采訪時記者也發現，除了案件本身的事實之爭外，當事人內心感受和所遭受的境遇，更為耐人尋味。

自從遇到這場風波之后，張顯榮的身體明顯不如從前了，退休后的悠閑生活一下子被打破了。

壓力首先來自于張顯榮的幾個子女，他們不約而同地責備自己的父親“不該找這個事兒”，給他們增添了不少麻煩。特別是在城關鎮上班的女兒，現在已經開始請病假不再上班了。

更多的壓力來自于外界，張顯榮走到大街上，好多人在背后指指點點：“看看這老領導，老了老了還跟政府爭地皮?！?/p>

而城關鎮政府領導所承受的壓力更是遠遠超出了“預想”。庭審兩天后的下午，城關鎮黨委書記王向陽在辦公室接到了縣長和副縣長等人的電話，“他們轉達了市里領導對鎮政府‘炒作’這件事的意見。”

王向陽說，自己并不是有意讓媒體報道此事，只是律師無意中將消息透露了媒體，“媒體的炒作給我們惹了很大麻煩”。

8月30日，王向陽第一次去見了律師，告訴他無論怎樣，下一步都要服從周口市中院對官司的判決。

“我不后悔起訴上級政府，我怕的是什么，不是官司的輸贏，是官場的無形壓力。給別人特別是給領導惹麻煩，在中國的官場上，最忌諱的就是給領導惹麻煩?！蓖跸蜿栍行┳㈦y安，“以后鎮政府的工作還做不做了？做，就得跟縣市政府打交道，出了這樣的事，以后的關系怎么處理？”

握著手機，王向陽不停地嘆氣，望著車窗外出神，徐真也一言不發。

徐真也追悔不已，“從案件本身來說，縣政府平均每年都要面對50多場官司，沒什么特別的。但是這次不是民告官，王書記2004年才上任，這樣的事情可能會斷送他的前途”。

這一天，見過王向陽的訾建營律師說：“王書記不想再將事情深入了。畢竟被告是頂頭上司的頂頭上司?！?/p>

更讓所有人始料不及的是，在開庭的前一天，一封舉報信擺在了縣國土局信訪股股長吳玉振的辦公桌上，舉報內容是關于鎮政府私自出租或轉讓了多宗土地使用權而未交納土地出讓金。城關鎮招待所也在其列，轉讓費總額超過1000萬。

吳玉振坦言，張顯榮當初曾找他說，就是因為王向陽將招待所出賣了，所以才要求給土地確權。9月14日，負責調查此案的縣國土局副局長閻循明表示，對城關鎮招待所的問題正在調查之中。

接踵而至的壓力不時地沖擊著鎮政府及其相關人員。不久前，徐真去了法院，帶著一份撤訴申請。他表示，鎮政府承受了沒有想到的壓力，經過考慮之后，決定撤訴。而周口市中院審判長答復他們，省里、市里都很關注這件事，現在輕易做任何行動都不合適。

目前，城關鎮政府正在“靜靜”地等待上級的指示和法院的判決。