盯緊“錢袋子”

“豆腐預算”的省思

“豆腐預算”，是國內學術界對一些政府部門預算執行不嚴、隨意變更的形象比喻。預算只是“紙上寫寫、墻頭掛掛”的裝飾，最突出的表現是，“要錢、花錢兩碼事”。這樣的“潛規則”似乎在前些年并不被人特別關注，直到在全國范圍內刮起一陣陣的“審計風暴”后，政府財政監管的深層漏洞才逐漸浮出了水面。其中，政府在預算執行中存在問題尤為突出。

面對預算執行中的諸多問題，人們不禁反思：當初有關預算審批是如何一路“綠燈”的？資金的調配為何能如此“隨意”？人大對預算執行的監督力度在哪里？

浙江省人大財經委員會的工作人員對此表示，政府預算在執行中，哪些調整變更要報人大，有關法律都只是原則規定，不具體，難以操作。

中央黨校研究室副主任周天勇指出：“政府收入，預算外一塊，制度外還有一塊，相當一部分收支游離于預算之外，逃避了人大的監督；不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也拿它沒辦法。在這樣的情況下，政府收支哪里還有公開性、透明性可言？”

據紹興市人大常委會財經工委的同志介紹，在一些具體的政府工程上，“釣魚項目”十分普遍。一個工程起初的“開價”隨著項目的推進而不斷“追加”，這給人大監督帶來了難題。

此外，省人大財經委的同志告訴記者，由于受人代會審議時間限制，代表都比較關注政府報告，對預算報告關注不夠，審議政府預算只能是“走馬觀花”。“預算預算，匡匡算算”，薄薄的幾頁紙，內容過于寬泛，“內行人看不清，外行人看不懂”，代表審議走走形式，很難發揮監督功能。

無庸置疑，由于制度、法規以及工作設計等因素，導致了人大對政府預算監督的“軟化”。因此，轉變“豆腐預算”為“鐵預算”，攥緊納稅人的“錢袋子”，把好政府用錢的“閘門”，成為了各級人大在制度創新和工作探索方面的一個重要課題。

預算監督走向“剛性化”

審查批準預算并監督預算的執行，是憲法和法律賦予人民代表大會的一項重要職權。如何改革人大預算審查方式，不斷加強人大對預算的監督，浙江各級人大積極探索，預算審查監督工作逐漸走向深入。

——專題審查，為人代會“把關”。

“以前我們能看到的全省預算報告只有一張紙，簡略得讓人看不懂。今天一個部門的報告就變成了一大本書……”

2004年初，浙江省人大財經委對2004年省衛生廳的部門預算進行單獨審議。此次提請審議的浙江省衛生廳部門預算（草案）共涉及資金55億元，厚厚96頁的報告讓人大代表一目了然，也讓與會代表感慨不已。

記者從有關部門了解到，始于2000年的浙江省部門預算改革如今進入了第6個年頭。近年來更是每次都選取對象進行重點專題審查，經過省人大財經委、專家評審組、人大代表審查組的三重關口層層把關：

第一道關口是預算編制過程中的“兩上兩下”，財政部門根據各部門報送的收支計劃，按零基預算的要求，逐項核定各種經費后發回部門修改；根據各部門重新核定的預算，上報省人大財經委審核。第二道關口便是專家評審。專家評審組成員由人大財經委確定，今年的11人來自審計、財政、統計、高校以及相關兄弟單位。第三關則是省人代會期間的專題審查會。

省人大財經委的同志告訴記者，2004年，當時剛經歷了“非典”，他們通過審議，給衛生廳增加了5000萬元，用于建造“疾病預防控制中心”。2006年，考慮省里推廣“社保”的范圍、提高社會“低保”額的工作實際，給民政廳增加了1650萬元預算。而在2005年對交通廳的審查中，他們發現有的單位人均13萬元的公用經費，大大超出了其他部門的平均水平，因此將其削減到7萬元。

這種審查方式的改變，有效地彌補了人代會對預算審議不充分的缺陷。

——成立“智囊”機構。面對人大預算監督工作力量的不足的現實，嘉興市人大常委會借助“外腦”，設立預算監督的非常設性機構。2003年11月，嘉興市人大常委會從社會各界挑選部分財經方面的資深專家和業務骨干，組建了財政預（決）算咨詢小組和經濟運行分析小組，同時出臺了相關活動制度。兩個小組定期召開例會，對國民經濟和社會發展計劃、財政預算執行情況等進行深入研究，從而保證了人大監督的公正性和準確性。2004年3月，市農經局的預算報75項開支，經專家一項項核下來，被建議核減為35項。

有人評價，“智囊”審查小組不僅為人民把好了用錢的“閘門”，還推動預算審查監督開始從程序性監督向實質性監督的轉變。

——提前介入項目審查，盯緊預算變更。以往，由于預算使用情況沒有相應的考評體系，“財政的錢好要、好用，不要白不要，不用白不用”的狀況十分普遍。據了解，紹興市人大常委會對重大項目預算的審批上嚴格把關，一些項目在討論和審查過程中被“封殺”。

據紹興市人大常委會財經工委的同志介紹，在要不要新建一座游泳館的討論中，人大從減少債務的角度出發，提出了“擴建原有游泳館”的意見。在市委黨校遷建項目審查時，市人大常委會認為停辦的南洋國際學校可以利用，沒有必要另起“爐灶”。

“這些工程方案都得到了調整，大大節省了資源。”紹興市人大常委會財經工委的同志表示，“對重點工程項目在初審中就介入，人大就有時間與政府協商討論，從而使決策更加科學化。”

對于預算變更的審查，紹興市人大常委會2004年6月25日通過的《關于加強市級預算審查監督的決定》中明確指出，市政府必須編制預算調整方案，并于當年10月底提交市人大常委會審查。農業、教育、科技和社會保障等預算資金調減，必須經過市人大常委會審查批準。

“現在，財政的錢不能隨便花了。”不少官員感慨。

“政府的預算編制和預算執行比以往更為理性。”這是紹興市人大常委會財經工委主任錢世錦的感受。

鄉鎮人大預算監督不再是“死水一潭”

長期以來，基層政府財政隨意支配和安排問題突出，往往因政府自由裁量權力過大而形成各種弊端，鄉鎮人大預算監督也被譏為“死水一潭”。而現在，浙江各地的鄉鎮人大對預算的監督也逐漸走出空泛的象征性監督，開始了富有“草根”氣息的監督方式改革。

2005年4月，溫嶺市澤國鎮政府將預算中的一些屬于政府投資的項目拿出來，經過從全鎮12萬人口中抽樣出的275名民意代表的反復討論，選擇出他們認可的項目，并將這些經過“民主懇談”后挑選的項目交由人大投票通過，成為政府的最終預算。

澤國鎮的黨委書記坦言，民意決策的結果出乎他們鎮“精英層”預料，諸如道路等基礎工程起初被領導普遍看好的項目，卻被環保工程所替代。“看來鄉財政的錢該怎么花，鎮里還是對群眾的需求了解不夠。”

相比澤國的做法，2005年7月，溫嶺市開啟的“新河試驗”更是引起了社會各界高度關注。具體做法是：將鎮政府提出的財政預算草案提交給鎮人大，經人大代表和與會民眾就預算的具體內容進行懇談后，再由鎮政府和人大的預算審查小組共同修改預算，形成新的預算方案，再提交人代會通過。

與此同時，新河鎮還成立了由人大代表組成的鎮人大財經小組，負責在人代會后對預算執行過程實行監督。如果人大財經小組認為預算沒有按照原定計劃實行，或者有些新增預算出現，可以向鎮人大主席團提出請求，要求鎮人大主席團召開人大代表會議，就預算的執行問題和新增預算進行討論。

此外，從2006年3月開始，預算分小組審議，并由人大專家進行專門性的培訓。

“在人代會上，代表們提出的問題集中、務實、有針對性，鎮領導一點都不馬虎，并且都能根據懇談的意見，作出相應的調整。”這是在“預算懇談會”現場觀摩的浙江大學政治學系師生的普遍感受。

中國政法大學蔡定劍教授評價：將溫嶺原創式的“民主懇談”方式引入到體制內，完成人大代表和政府之間的直接對話。這同樣是對基層人大開會程序的改革。

怎樣為人民管好“錢袋子”？杭州市余杭區人大常委會的做法也頗受外界關注。

面對鄉鎮財政管理存在的各種現實難題，要實現從程序性監督向程序性和實質性監督并重的轉變，余杭區人大常委會組成人員認識到，必須創新鄉鎮人大監督財政工作的新思路。

2005年6月24日，余杭區十二屆人大常委會第十九次會議審議通過了《關于鄉鎮人民代表大會監督鄉鎮財政工作的意見》。該《意見》重點突出鄉鎮人大對預算的審查和批準，預算執行、調整的審查和批準，財政決策的審查和批準，鄉鎮財政性資金重大項目、公有資產經營管理、政府債務管理等監督內容。

記者了解到，2006年，余杭區14個鄉鎮人大普遍把鄉鎮財政預算執行情況的監督、依法調整預算等內容列入年度工作重點。初步實現了對鄉鎮財政的經常性監督，預算調整進入“法軌”，人大代表的財政審議能力也得到了提升。

顯然，經過基層人大和政府的積極探索和創新，鄉鎮人大的預算監督不再是“死水一潭”。

配套立法，保障監督

為使預算編制、初審、審批、執行、調整、決算編制、審計監督等各個環節都有法可依，浙江省人大常委會力抓“環節立法”、“專項立法”，制定了一系列的地方性法規。2000年12月28日，通過了《浙江省預算外資金管理條例》；《浙江省預算審查監督條例》列入今年省人大常委會的一類立法計劃，其草案已于9月底提交省人大常委會第二十七次會議審議。配套立法，為預算監督保駕護航。

提請省人大常委會會議審議的《浙江省預算審查監督條例》（草案）總結了我省各級人大常會預算審查監督的經驗，呈現出諸多亮點。

草案規定，省人民政府要做到先有預算，后有支出，這就在源頭上規范了政府預算的執行工作。對預算的初審，草案指出，省人大財經委對預算草案進行初步審查時，可以向政府有關部門提出詢問，也可以向有關方面的代表和專家征求意見。

“預算變更”是監督的重點和難點，這已是不爭的事實。法規草案加強了對“預算變更”的監督，規定在省級預算執行中，因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入，省人民政府應當編制預算調整方案，提請省人大常委會審查和批準。

審計被認為是檢測預算執行情況的有力武器。草案規定，省人大常委會可以要求省人民政府責成省審計部門就預算執行中的重大問題進行專項審計并報告審計結果。

作為預算監督的最后一道關卡，決算審查更是不能放松。草案賦予了人大常規性審查權力外，還賦予省人大財經委、預算工作委員會對省級部門決算進行重點審查的權力。

省人大財經委的同志表示，草案對省人大及市縣人大的一些現有的做法進行了立法規范，以期實現“有法可依”。同時他提到，一些省市實行“臨時預算”和國外的“獨立審計”等等內容，雖然草案中沒有涉及，但有可能是預算改革深入的方向。

從實踐來看，浙江各級人大及其常委會對預算的審查監督正在由程序性向程序性與實質性并重轉變。雖然，人大要切實履行對財政預算的監督職能，在我國還是一個漸進的、逐漸適應的過程。但是，通過探索和改革，人大對“錢袋子”的看管將越來越顯示出其“剛性”。

攝影蔡榮章

與2005年湖南省級預算執行審計工作報告公開引發公眾熱烈好評相比，今年的審計報告公開似乎多了些冷靜。在制度框架下，常態的公開或許比暫時的熱鬧更有價值。當審計報告走過人大常委會的法律程序后，人大還要做些什么？答案就在公民的殷殷期望之中——運用審計信息，依法厲行監督。