江平、張千帆、林喆：突發事件中的新聞自由與管制

法學家投書本刊，爭議限制媒體報道自由相關條款

江平：基本權利不可隨意限制

近日，突發事件應對法草案提交人大常委會審議，這是一個重要立法。中國屬于突發事件多發國家，如何通過法治的手段來進行有效管理，這是值得研究的課題。不過，目前看到的草案中有個別條款同新聞自由發生了沖突，不能不令人擔憂。

新聞自由是一項來源于憲法規定的言論、出版自由的基本權利，在中國一直是落實不夠，限制已經過多。盡管法理上我們承認，特殊狀態下的新聞權利與日常相比是可以進行限制，這也在聯合國公約以及一些發達國家立法中有所表述。比如戰爭時期，新聞的發布就有其特殊性；但是，即便戰爭時期，新聞也不是隨便限制的，其約束要根據新聞的特性有專門新聞方面的法律來約束。而那些法律，立法原則首先都是把維護言論、出版自由，保障新聞權放在第一位的。目前，中國并沒有這方面的立法，卻在這個法律草案中限制新聞自由，無疑是缺少前提的。這非常不妥，它只會導致政府權力過大。

同時需要注意的是，突發事件還不等同于戰爭那樣的極端狀態。如果突發事件狀態下就限制媒體報道自由，那社會進入戰爭等緊急狀態時，還會進一步剝奪哪些基本權利呢？草案設計者的立法邏輯，顯然值得商榷。

在這個法律草案第57條中，規定媒體被處罰的情形是“新聞媒體違反規定擅自發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展的信息或者報道虛假情況的”。這里面包括兩種情形，一種是所謂“違規擅自發布”，二是“虛假報道”。事實上，這兩種情形是必須加以區分的。

在任何情況下，媒體都不能做虛假報道，這是一個基本的原則，對虛假報道進行處罰肯定不會引起爭議。但問題就是，什么叫做“違規擅自發布”？這不是一個可以客觀衡量的標準，完全是政府自己的主觀判斷。草案第57條把這兩個問題混為一談，顯然是立法者缺乏基本的常識——至少沒有進行嚴謹的考慮。這樣的規定無疑是荒謬的。一方面，如果真的有惡意虛假報道出現，按照規定僅僅罰款其實無濟于事；另一方面，又通過禁止所謂“擅自”，把信息完全由政府一家來獨家掌控發布權。但政府同樣存在刻意隱瞞真相或者發布虛假消息的可能性，如果沒有媒體的輿論監督，沒有媒體及時披露真實信息，公眾的知情權很難得到保障，這對于突發事件的處置更加不利。

還有，在對媒體的限制的條文表述中，對“人民政府”并沒有一個級別限制，而且政府實施有關處罰也沒有程序上的規定，這些也都是存在問題的。這個草案賦予了政府以管理職權，卻沒有相應配以程序約束。法律是強調平衡的，有權必有責，有權利就應該有義務，但現在看不到政府公開信息的義務，卻只有對媒體的限制；權力沒有監督，行為沒有程序制約，這些只會縱容政府封鎖消息，隱瞞真相，其危害在中國歷史上已經屢見不鮮。

總的來說，這樣的條款是嚴重違憲的。特別是考慮到中國的實際法治狀況，很多好的立法出臺了往往難以得到執行，一些不好的條款反而可能在實踐中被加以利用，成為阻礙社會進步的枷鎖。所以對于這樣的條款，人大就應該發揮立法機關的作用，予以刪除而不要抱有修改、完善的幻想。立法作為走向法治的第一步，責任重大，立法者當慎之又慎。■

作者為中國政法大學終身教授，原全國人大法律委員會副主任委員

張千帆：規則與例外

遇到諸如SARS或禽流感之類的突發事件，我們——尤其是我們政府——的習慣思維還是要實行新聞管制，但是這種習慣思維對于我們應對突發事件是沒有好處的。在憲政國家，言論和新聞自由是最重要的憲法權利，在一般情況下絕對不允許政府干預。之所以如此，倒并不是因為言論和新聞自由是多么崇高的憲法理念，而是因為這項憲法自由對于我們的社會實在是太重要了。

作為現代社會的文明人，我們其實是生活在新聞之中的；沒有新聞，我們不要說對這個世界一無所知，就連發生在眼皮底下的許多事情也不知道；而沒有準確的信息，我們就無法預防和規避可能對我們產生傷害的自然或社會事件。在歷史上，無論在東方還是西方，人類也確實為壓制言論和新聞自由付出過慘痛的社會代價。

當然，新聞自由不是絕對的。一則失實的新聞報道可能引起流言蜚語，甚至只是一聲“恐怖襲擊來了！”的叫喊，也可能產生像去年伊拉克人群踐踏那樣的人間悲劇。在發布這樣的言論或新聞而受到法律制裁的時候，沒有誰可以堅持他的言論或新聞“自由”。在某些非常情況下，即便是真實的報道，也可能會給政府處理有關事件造成不便，譬如，沒有誰會認為新聞機構有“自由”報道政府即將實施的軍事計劃。在所有這些情況下，政府可以通過某種程序予以事先禁止，或在發表后訴諸法律追究，而憲法（譬如1982年中國憲法第35條）規定的言論、新聞或出版自由，并不能為肇事者開脫法律責任。

然而，這并不是說新聞是政府在什么時候都可以隨意控制的。不能忘記的是，在絕大多數情況下，真實可靠的新聞對于現代社會生活是必不可少的。即使對于大多數突發事件，如實的報道不僅不會影響政府的有效處理，而且還能幫助平民百姓及時采取預防或自救措施，避免傷害在不知情的大眾中間進一步蔓延。

僅從2003年的SARS事件，就可以看到信息公開和新聞自由對于突發事件的防治是多么重要。事實上，假如SARS自肆虐之始就得到公開報道，也不會發展到如此嚴重的地步。到目前為止，我們恐怕還舉不出一個有說服力的例子，證明如實的新聞報道將實質性地增加處理危機事件的難度。

同樣不能忘記的是，不論是哪個國家的政府，一般都不太喜歡獨立的新聞報道，總是嫌它們和自己過不去；在美國媒體報道伊拉克虐俘事件的時候，美國總統在震驚之余一定是“牙癢癢”的，只是面對新聞自由無可奈何而已。一旦發生突發事件，政府尤其想控制新聞輿論。這么做的考慮并非是如實報道可能會造成公共恐慌，更可能是官員自己不愿面臨處理不力所帶來的指責和壓力。既然如此，如果將制裁新聞報道的權力全盤交給政府，那么結果對于突發事件的有效處理來說，究竟是有利還是不利呢？

在這個背景下，我認為，人大目前正在審議的《突發事件應對法》草案中有關新聞報道的規定是值得商榷的。至少就文本表面來看，草案基本上將報道突發事件的決定權完全交給了處理事件的政府。新聞媒體如“違反規定擅自發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展的信息”，“情節嚴重或造成嚴重后果的”，將受到5萬至10萬元的處罰。既然草案沒有明確說明，這里的“規定”，大概也包括地方政府制定的各種“紅頭文件”或“內部規定”，其中某些規定很可能是包括新聞單位在內的“外人”所不知曉的。草案也沒有說明什么是“嚴重”的情節或后果，以及判斷是否“嚴重”的主體是誰，因而，我們在此只能假定它經常就是報道的對象——處理突發事件的地方政府自己。而從目前的文本來看，不服政府定性和處置的新聞機構，似乎也不可能獲得任何形式的司法救濟。當地的新聞單位應該對當地發生的突發事件及其處置狀況最熟悉，但是如果讓當地政府在基本上沒有實質性的法律約束（如司法控制）的情況下，決定是否喜歡“擅自發布”的報道，你指望它還能報道什么？

審議這部草案的立法者應該知道，新聞自由是規則，限制是例外；限制不僅必須對保護重要的公共利益來說是絕對必要的，而且必須受到事前或事后的程序監督。草案目前所體現的立場似乎恰好是相反，而我所擔心的是，這個立場恐怕并不符合它所要保護的那種公共利益。■

作者為北京大學法學院憲法學教授，中國憲法學會副會長

林喆：準確認識底線

評價《突發事件應對法（草案）》對于新聞自由的限制，必須厘清幾個問題。

首先，新聞自由是一項什么性質的權利？

“新聞”概念一般被定義為對新近發生的，或已經發生的，或正在發生的某種事實的報道或傳播。從嚴格的意義上說，新聞自由不是一項個體性的公民基本權利，而是因公民的言論自由和知情權而生的一項特殊群體（新聞職業群體）的權利。新聞職業者個體所享有的新聞自由，來源于群體的新聞自由。

其次，新聞自由是否不受限制？

這關系到公民言論自由和知情權的限制性。公民的言論自由不是一種可以凌駕于一切之上的絕對權利，它是以合法性為其界限的有限度的權利。除了法的界限，它還受到其他社會規范（如國家政策、道德規范、宗教戒律、市場規則和各群體規范）的制約。法國《人權宣言》（1789）第10、11條和中國憲法第51條，對此都有明確的規定。

從與公民的生存權和發展權密切相關的知情權來看，被限制的原因在于：一是任何知情權的實現，在給權利主體或其他人帶來利益的同時，很可能會給社會或公共安全帶來某種負面效應，而在范圍內行使權利，有利于使消極影響降低到最低限度；二是災難的發生有其積蓄的過程，即便是瞬間發生的事故也有某種成因，而搞清事實、調查核實、探究其因、定性定位、處理解決的活動，均需要一定的時間。所謂“在第一時間及時報道以安民心”的說法，有其重要意義，但并非適用于一切場合。

是否報道和如何報道，除法律上確有明文規定之外，仍需從實際出發。在實踐中，公民的知情權主要表現在三個層面上，各個層面的知情權都有其特定的限度：一是政治層面上的知情權，它常常與個人的政治身份、社會地位聯系在一起，其界限對政黨組織的安全或國家安全具有重要意義；二是經濟、文化層面上的知情權，它與行業、職業的特點和性質聯系在一起，與之相關的知情權的界限除合法性之外，主要以行規或職業道德維持，它的突破往往危及到行業、商業或商務秘密；三是私人生活層面上的知情權，它與公民私人空間中相關人的利益聯系在一起，其界限的突破將侵犯到個人的隱私權。

如此，由有限的公民言論自由和知情權而生的新聞自由，自然也有其界限。

第三，立法對于新聞自由的限制是否存在底線？

回答是肯定的。在現代社會，立法者在對某項法律權利進行限制時，一般遵循兩項原則——證成原則（即說明限制行為正當性的理由）和最低限度原則（即不能因此限制而取消了該權利）。

《國務院關于提請審議〈中華人民共和國突發事件應對法（草案）〉的議案》第三部分“關于起草本法的總體思路”和全國人大常委會辦公廳新聞發言人的解釋，說明了限制行為正當性的理由：一是“發生突發事件時有關的社會公眾也負有義不容辭的責任”，這就要對公民、法人和其他組織的義務作出規定；二是目的在于確保記者正當采訪權益和維護大局利益。

然而問題在于，該法中“擅自發布”和“情節嚴重或者造成嚴重后果”兩詞的模糊和易于被歧義解釋。

“擅自”是指“不聽話”，但講話主體則是不清楚的。是中央、中央的某個部門，還是地方政府或某個領導？“嚴重后果”是指造成全局性利益受損，還是地方性或個別人的利益受損？當突發事件的發生與中央的某個部門或地方政府或某個領導的錯誤決策或失誤或腐敗相關，而責任者又千方百計地掩蓋真相不讓民眾了解，或當發布消息的結果使地方性或特殊群體利益受損，卻有助于全局利益時，新聞工作者出于職業良心突破某種禁令的行為，是否應該受到懲罰呢？

聯合國的《國際新聞自由公約草案》（1948）規定，政府不得對本國公民和締約國人民在本國境內依法發表和收取各種新聞與意見的自由的行為加以干涉，或因政治上的原因予以任何人以差別的待遇，對于以采訪相互間的新聞而傳達于公眾為職業的人，應予以鼓勵和給予便利。

在社會遭遇關系到公共安全的突發性重大災難時，社會保持穩定的重要前提之一，是政府能得到民眾真心的支持、真誠的擁護和積極的配合；而二者合作關系的形成，是建立在民眾對真實情況知曉的基礎上——民眾必須知道有關危機的真實情況，政府有責任把真情告訴民眾，否則無法期待民眾與之共渡難關。在民眾了解真情的過程中，媒體起著重要的作用。尤其是在我們這樣一個公民言論自由和知情權保障體系以及政府權力監督體系還很不完善的國度，在對新聞媒體發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展的行為作出特別限制時，應以行業規范去促成從業人員的行為自律，而不是以法的形式來限制新聞報道。

可以說，草案第57條關于違反規定擅自發布有關信息的單位，由所在地政府處5萬元以上10萬元以下的罰款的規定，是缺乏智慧的，其消極意義一目了然。它的實踐結果，很可能突破對新聞自由限制的底線，而最終遏制或取消了新聞自由在突發事件應對中的功能和積極作用。