監(jiān)督法功能趨弱

剛剛?cè)x的《監(jiān)督法》草案在設立專門的違憲審查機構(gòu)、司法監(jiān)督及對干部的述職評議等問題上沒有任何突破，而缺乏這些內(nèi)容的《監(jiān)督法》即使出臺也未必能實現(xiàn)立法的初衷

6月26日，十屆全國人大常委會第22次會議對《監(jiān)督法》草案進行第三次審議。同前兩次審議稿相比，第三稿有了比較大的改動。最明顯的是草案名稱的變化，長達43字——《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》。

名稱的變化，意味著這部法律由原來的規(guī)范人民代表大會及常委會的監(jiān)督工作，縮小為僅僅規(guī)范人大常委會。

全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常委會，是國家的權(quán)力機關(guān)，憲法賦予這些機關(guān)立法和監(jiān)督的權(quán)力。人大如何建立起有效的監(jiān)督機制，行使其對行政和司法的監(jiān)督權(quán)，促進依法行政和維護司法公正，是《監(jiān)督法》所要承載的歷史使命。

在實際工作中，人大監(jiān)督功能弱化，以致經(jīng)常被人稱為僅是“橡皮圖章”；因而人們希望通過這部法律強化人大的權(quán)力，建立有效的監(jiān)督程序，甚而希望能夠以此促進中國政治體制改革。

三審稿大幅調(diào)整以求通過

《監(jiān)督法》出臺經(jīng)歷曲折而漫長，歷經(jīng)五屆全國人大，迄今已有20年。1986年8月，全國人大常委會辦公廳起草了關(guān)于加強人大工作幾個問題的文件，監(jiān)督問題列在其中。這通常被視為《監(jiān)督法》起草工作的開始。

1990年3月，十三屆六中全會通過的《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》中，建議全國人大常委會擬定實行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的《監(jiān)督法》。1990年10月，第一部《監(jiān)督法》草案出臺。但它僅規(guī)定了全國人大及其常委會的監(jiān)督工作，未涉及地方人大。

七屆全國人大和八屆全國人大期間，都進行了《監(jiān)督法》的起草研究工作。

1998年3月，《監(jiān)督法》列入了九屆全國人大常委會立法規(guī)劃。在立法步驟上，這屆人大常委會決定1999年先搞四個單項決定，即司法監(jiān)督、預算監(jiān)督、領導人述職、經(jīng)濟工作監(jiān)督。

在此期間，全國人大常委會于1999年12月制定了“關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定”，2000年2月制定了“關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定”。而另一項針對審判和檢察工作的“重大違法案件實施監(jiān)督的規(guī)定草案”，因為爭議較大，經(jīng)過兩次審議最終沒有出臺，僅在九屆人大四次會議上寫入人大報告。

2002年8月16日，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法(草案)》在九屆全國人大常委會第二十九次會議上首次審議。該草案共7章73條，主要包括：人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則；監(jiān)督憲法和法律的實施；聽取和審議人民政府、人民法院、人民檢察院的工作報告；審查和批準國家計劃、預算及其執(zhí)行情況的報告；監(jiān)督審判和檢察工作；質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等。

2004年8月，十屆全國人大常委第十一次會議對《監(jiān)督法》草案進行了第二次審議。從內(nèi)容上看，和第一次審議稿差別不大。

《監(jiān)督法》草案三審稿與以前相比，框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都作了調(diào)整，共分9章48條。內(nèi)容包括：人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則；聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告；對計劃、預算執(zhí)行情況的監(jiān)督；執(zhí)法檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查以及審議和決定撤職案。

曾被寄予厚望、有可能借此建立起中國違憲審查制度的“憲法監(jiān)督”，以及頗有爭議的司法監(jiān)督等內(nèi)容，在此稿中都沒有規(guī)定。

此外，法律調(diào)整范圍也較前兩稿大幅縮小。對此，全國人大法律委員會的解釋是：各級人大的職權(quán)具有監(jiān)督“一府兩院”工作的性質(zhì)，但各級人大每年通常只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督，按照憲法有關(guān)規(guī)定，對“一府兩院”工作實施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)，是由人大常委會行使的。

不過，草案承繼了前兩稿的規(guī)定，強調(diào)遵循四項原則：一是堅持黨的領導；二是堅持依法監(jiān)督；三是集體行使職權(quán)；四是不包辦代替。

一位憲法專家認為，通過此次修改，這部法律可以在全國人大常委會即刻通過，不必等到一年一度的全國人民代表大會。

從此次人大常委會審議的結(jié)果看，人大常委們希望這部法律盡快出臺的意見比較強烈。吳邦國委員長在會議報告中表示，大家一致認為草案符合我國國情，符合人大工作實際，已經(jīng)比較成熟，希望進一步修改完善后盡快提請審議通過。這意味著《監(jiān)督法》“二十年磨一劍”即將出臺。

現(xiàn)有體制下的抉擇

曾在全國人大常委會辦公廳工作多年、長期從事人大制度研究的中國政法大學教授蔡定劍認為，人大監(jiān)督不力，是社會各個方面迫切要求出臺《監(jiān)督法》的原因?，F(xiàn)有的憲法和組織法已經(jīng)賦予人大相應的監(jiān)督職權(quán)，《監(jiān)督法》的功能關(guān)鍵在于如何完善監(jiān)督程序，使其更加具體化，更具有操作性。

但據(jù)《財經(jīng)》記者了解，經(jīng)歷了20年難產(chǎn)之后，《監(jiān)督法》草案目前的規(guī)定，同現(xiàn)有法律規(guī)定沒有大的區(qū)別，在設立專門的違憲審查機構(gòu)、司法監(jiān)督以及對干部的述職評議等問題上，沒有任何突破。而缺乏這些內(nèi)容的《監(jiān)督法》即使出臺，也難以實現(xiàn)立法的初衷。

是否設立專門的違憲審查機構(gòu)，是立法早期的討論議題。盡管建立違憲審查制度的呼聲在中國民間和學術(shù)界不絕于耳，但從目前的草案看，在此問題上不會有突破性的進展。草案將原來對“監(jiān)督憲法和法律的實施”改為“規(guī)范性文件的備案審查”，同現(xiàn)有法律相比，只是增加了對“兩高”司法解釋的備案和審查程序。

在司法監(jiān)督問題上，人大如何能在保障司法獨立的情況下介入司法程序，是一個難解的問題。實踐中，許多地方采取個案監(jiān)督，因而出現(xiàn)了個別地方人大常委會主任或者人大代表干涉?zhèn)€案審理的情況，并一度遭到法學界強烈的批評，法院和檢察院等對此意見很大。

但目前中國司法不公正現(xiàn)象的普遍存在，又促使人大機構(gòu)必須承擔起監(jiān)督司法公正的職責來?！侗O(jiān)督法》第一次審議稿規(guī)定了監(jiān)督審判和檢察工作，此次三審稿取消了司法監(jiān)督的專章規(guī)定，把人大常委會的司法監(jiān)督方式分散在專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢以及特定問題調(diào)查幾章中；監(jiān)督的重點不再是個別案件，而是“審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題”。

對干部進行述職評議，是從地方人大發(fā)展起來的人大監(jiān)督制度。這一做法開始于上個世紀90年代，有的省份還制定了比較完善的述職評議程序，北京、江蘇、貴州、江西等省市都有述職評議的實踐經(jīng)驗。一些地方官員在述職評議中獲不稱職票達到半數(shù)以上，則被免職。

由于各地規(guī)定不同，述職評議也出現(xiàn)了流于形式、不規(guī)范的現(xiàn)象。廣州市人大常委會副主任李力告訴《財經(jīng)》記者，很多地方對干部實行的述職評議不是專門針對其是否依法行使職權(quán)，而是對干部的道德品質(zhì)進行評議，這就偏離了述職評議所應該具有的職能。

但述職評議最終未納入監(jiān)督法草案，其最根本的原因是與中國當前干部管理體制——黨管干部制度存在沖突。也正是這個原因，使得《監(jiān)督法》遲遲未能上會審議。

從醞釀立法到目前三審，《監(jiān)督法》所承載的功能和作用也不斷趨于弱化?！侗O(jiān)督法》出臺能否真正滿足起草者的愿望，只能由未來的實踐來檢驗。