發達國家反腐：我們可借鑒什么

編者按：上期本欄目《國際反腐敗經驗揭密》、《拉美國家反腐頻出新招》介紹了外國反腐敗的經驗與方法，本期兩篇文章從借鑒的角度來探討中國如何反腐敗……

國際NGO組織“透明國際”2005年10月公布了“全球腐敗指數”排行榜。在159個樣本國家和地區中，排名前40位的幾乎全部是發達國家和地區的政府。

發達國家的監督制約網絡

發達國家之所以排名在前是因為它們對公共權力的制約機制十分健全，形成了一個由政府內組織和政府外組織、正式組織和非正式組織、政治系統和行政系統、司法部門和媒體輿論、民主與法制、制度與文化等方方面面全面參與的監督制約網絡。這個立體多維的網絡至少包括8個方面。

議會制約。議會以立法權、政治官員任命的審查決定權、財政預算權、重大政策審批權，對政治與行政過程進行控制和監督，對政府的不良行為進行糾正；用名副其實的彈劾制度和責任追究制度對權力進行制約。

司法制約。在發達國家，普遍奉行司法獨立，不受政治與行政權力干預，保證了司法系統獨立且有權威地開展工作，從而能夠真正起到監督的作用。

政府之間制約。即通過地方自治來弱化中央集權，減少了中央機構權力尋租的機會。發達國家中央與地方政府關系的理念是，在社會公民組織、地方政府、州省級政府、中央或者聯邦政府之間，后者所獲得的權力總是前者管理權的剩余和委托，即只有前者無法有效實施的那部分公共事務管理權，才經正當程序委托于后者。

審計制約。發達國家的審計部門具有較強的獨立性。他們的審計組織大部分隸屬于議會而不是行政系統。這種行政與監督的異體設置，保證了監督的效率。這些審計部門主要負責審計各部委公共資金使用的合法性、公共資金使用的效率，以及提供審計方面的咨詢。它們可以有權直接獲得各部委、機構的賬號和國有公司的信息，并向“問題單位”提出強制性糾錯要求或者根據情況提請議會采取相應的處理和懲罰措施。

政黨制約。發達國家一般都不是一黨制，具有政黨之間互相制約監督的客觀條件。通過政黨競選途徑輪流執政是所有發達國家長期以來形成的政治傳統。為了能夠獲得競選連任，在朝黨需要小心提防不要因為用權不端被抓住把柄，而在野黨則千方百計從雞蛋里面挑骨頭，無中生有和小題大做，為使對方下臺制造輿論。這樣一種機制從客觀上起到了“鷸蚌相爭，民眾得利”的效果。

新聞輿論制約。媒體通過自主的新聞報道、傳播、調查、評論，對政府官員行為操守進行批評監督。公眾通過輿論、舉報、游行、示威、罷工等揭露腐敗，制約公共權力的規范。

法律制約。發達國家普遍具有相當健全的反腐敗法律體系。比如早在20世紀初，北歐國家就開始制定反腐敗法律，強調預防與懲治相結合。歐洲、大洋州和北美的發達國家也都有用法律制約權力腐敗的悠久傳統。

除了上述類似法律外，它們中的許多國家還逐漸制定并實行了具有直接針對性的《信息公開法》和《公務人員財產申報法》等。透明與公開是政府的一個主要原則。除法律規定的軍事秘密文件外所有政府信息和官員財產收入都必須公開。

“洗牌制度”制約。這是最根本的權力腐敗的克星，通過定期的選舉，民眾始終在權利對權力的制約關系中將主動權抓在手中。

發達國家都實行現代文官制度。政務官與事務官分開，這是選舉制度的基礎性設計。占職位少數的政務官必須通過選舉由黨派輪流充任；占職位多數的事務官的錄用和升遷，則不受政務官的去留和干預影響，而是取決于考試和考核。

對各級政府行政首長和議會議員的定期選舉，使“洗牌制度”和“任期制度”成為現實，從而有效避免了大官決定小官、權力任期無界所造成的盤根錯節和結黨營私。對政治權和行政權的制約來說。最根本和最核心的就是要實行以黨內選舉和公民選舉為核心標志的“洗牌制度”。

發達國家政府權力清廉度之所以比較高，靠的就是這樣一種以民主法治為核心的綜合配套的針對公權腐敗的監督制度和機制。它保證和促進了發達國家政府及其官員的誠實、守信、廉潔和效率。

我們可借鑒什么

限制政府公共權力，構建完善的反腐法律體系。

我國政府一直在不懈的努力構建反腐敗法律體系。從法律體系的完整和有效來看，在《憲法》之下，限制政府公共權力需要一般法律體系和特殊法律體系的呼應結合。

一般法律體系至少應當包括《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》、《國家公務員法》、《行政處罰法》和《行政程序法》等。迄今為止，除了《行政程序法》、《行政處罰法》以外，我國其它法律都已經制定完成并付諸實施。針對一般法律，我國需要做的是根據它們對公權限制和對私權保護的有效性進一步修改補充和完善。以形成比較完整的權力運行所依循的規范框架體系。

特殊法律體系則直接服務于防止和懲治公職人員的權力腐敗行為。在這個方面，我國基本是處于法律空白的狀況。根據發達國家的成熟做法，針對腐敗的特殊法律至少應包括：第一是《信息公開法》，目的在于建立陽光政府，保證透明行政，杜絕暗箱操作，強化政府責任；第二是《公務人員財產申報法》，目的是公開公職人員家庭財產檔案，便于公眾輿論的監督，促使公務員拒絕不正當收入，減少權錢交易行為；第三是《反洗錢法》，目的在于將金融詐騙、侵占挪用公款、出口騙稅騙匯、貪污受賄等公權腐敗所得納入刑法打擊范圍，通過認同國際慣例和建立國際合作機制，進行超國境追查打擊腐敗分子通過洗錢將非法所得合法化的犯罪行為；第四是《公務道德法》，目的是明確而詳細規定公務人員在公務活動中的是非界限，建立合法用權和非法用權的標準，使公務人員有一個全面約束用權行為的操行手冊。

用定期的民主選舉減少公權腐敗。

定期的民主選舉是減少公權腐敗的根本性措施。關于腐敗與反腐敗的理論和實踐都已證明，任何一種公共權力的基本走勢就是伴隨時間推移逐漸走向盤根錯節和結黨營私。一般來說，執政管理權連續任期超過8—10年以后，往往就要發生腐敗與異化。

因此必須對各級政府的關鍵權力職位實行定期民主選舉及其所形成的機制來保證公權的流水不腐和戶樞不蠹。實際上我國已經注意借鑒國外的一些制度反腐經驗。只是效果有欠彰顯。試想，如果一個國家的公民不能依憲行使權利來決定“公仆”命運的時候，其它任何制約監督公權的形式除了逐漸徒有虛名、成為聽憑權力擺弄的木偶之外，再也不會是別的。

從這個意義上講，以選舉為特征的民主制約機制是所有監督舉措的保證，是整個制約公權體系的靈魂和核心。所以，完善民主選舉，通過真實選舉這種“洗牌制度”來中斷所有公權力盤根錯節、結黨營私的規律性腐敗進程，以確保政府及其官員的誠實、守信、廉潔和效率，這是我國黨和政府在反腐與廉政建設中不能拒絕的選擇。