土地腐敗為何屢禁不止

從最近幾年揭露的幾起“土地腐敗”大案來看，如福州倉山區(qū)和青島嶗山區(qū)的土地腐敗窩案，參與腐敗的官員之多，腐敗金數(shù)額之大，令人震驚，引人反思。

中央嚴(yán)打土地腐敗

有土地專家估計(jì)，全國每年土地收益流失至少有100億元以上。土地腐敗已經(jīng)成為官員腐敗的一個(gè)重要通道，成為民怨、民冤的一個(gè)重要誘因，成為破壞我們黨和政府威信的一個(gè)重要原因。對(duì)于土地腐敗的危害，我們?cè)趺垂烙?jì)都不過分，必須引起高度的警覺和重視。

事實(shí)上，土地腐敗問題的嚴(yán)重性中央早有察覺。2004年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，有專家稱，《決定》是迄今為止中國實(shí)行的“最嚴(yán)格的土地管理制度”。2005年1月，中央下發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，明確規(guī)定要規(guī)范和完善工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等制度；強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地出讓制度建設(shè)，嚴(yán)格控制劃撥用地和協(xié)議出讓土地范圍。2006年7月，國土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》兩個(gè)文件，2006年8月1日起開始實(shí)行，標(biāo)志著對(duì)國有土地的使用管理進(jìn)入可操作階段。

但也不可否認(rèn)，要真正遏制土地腐敗，對(duì)國有土地進(jìn)行有效管理，我們還有很長(zhǎng)的路要走。早在上個(gè)世紀(jì)90年代初，我國就出現(xiàn)了失控的圈地大潮，在屢禁不止的情況下，1997年4月15日，中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，通知要求全面凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)用地一年。1998年4月又發(fā)出《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》，繼續(xù)凍結(jié)一年。但嚴(yán)厲禁止圈地潮效果并不理想，越是嚴(yán)厲禁止，一些地方政府與商家越是在土地資源稀缺中看到了無限商機(jī)，權(quán)錢勾結(jié)加大了圈地狂潮。在“凍結(jié)”前的1991—1995年間，我國每年平均凈減耕地440萬畝。而從“凍結(jié)”通知下發(fā)的前一年1996—2003年的7年間，我國年均耕地凈減量卻猛增到1428萬畝，為什么？主要的和根本的原因是地方政府在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，有的甚至就是在領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，權(quán)商勾結(jié)狂圈土地。

土地腐敗原因在哪

首先，土地開發(fā)既是“權(quán)力密集”和“資本密集”的雙密集地帶，是醞釀團(tuán)伙腐敗的溫床，又是地方政府謀求地方財(cái)政利益的最有效手段，為地方政府追求土地的增值收益和產(chǎn)生腐敗留下了巨大的空間。我們知道，地方政府是土地供應(yīng)和商品房供應(yīng)的源頭，土地和商品房都由地方政府掌握，地方政府是整個(gè)游戲規(guī)則的制定者和仲裁者。諸如棚屋拆遷、改造、農(nóng)地征用和工業(yè)園區(qū)開發(fā)等，都由政府說了算。人情地、關(guān)系地、首長(zhǎng)地已經(jīng)成為腐敗的重要滋生地。特別是在現(xiàn)行體制下，由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)基本歸地方所有，使一些地方政府財(cái)政高度依賴土地收益。2005年，全國土地出讓金總價(jià)款達(dá)5505億元，占同期地方本級(jí)財(cái)政收入15092億元的1/3還多，土地收益在一些地方已成為典型的“第二財(cái)政”，在個(gè)別地方，土地收益占本級(jí)財(cái)政收入高達(dá)80%，有變成“第一財(cái)政”的趨勢(shì)。在強(qiáng)大的地方利益驅(qū)動(dòng)下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)借地方“公益事業(yè)”、“公共利益”之名，為自己圈地?cái)垮X找到了借口，也為自己貪腐留下了空間。

其次，經(jīng)營性土地掛牌招標(biāo)，已成為世界各國土地資源有效管理的一種普遍形式，有效地遏制了暗箱操作和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，一方面，我國土地出讓招標(biāo)長(zhǎng)期沒有得到有效執(zhí)行。雖然到2004年，各省區(qū)市普遍出臺(tái)了掛牌招標(biāo)政策，完善了招標(biāo)管理辦法，制定了掛牌招標(biāo)操作規(guī)則，在全國確立了土地出讓掛牌招標(biāo)制度，市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步得到發(fā)揮。但據(jù)國土資源部負(fù)責(zé)人在2006年7月30日答記者問時(shí)披露，2002年到2005年4年間，掛牌招標(biāo)出讓面積占出讓總面積的比例僅分別為14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。這種狀況說明市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用并未得到充分發(fā)揮。另一方面，我們看到招標(biāo)的實(shí)際情況是，我國的政府網(wǎng)站和地方新聞媒體關(guān)于工程招標(biāo)的信息發(fā)布在多數(shù)情況下要么不規(guī)范，沒有專門的、權(quán)威的、政府指定的發(fā)布渠道，要么信息不完整，至于招標(biāo)的時(shí)間、地點(diǎn)、報(bào)名條件，特別是招標(biāo)結(jié)果，既不向人大匯報(bào)，更不向社會(huì)發(fā)布，根本無意讓輿論、人大和社會(huì)監(jiān)督，在這種情況下，不發(fā)生腐敗的概率幾乎為零。

要遏制土地腐敗，重在制度建設(shè)，除了認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院新出臺(tái)的從行政手段上引入土地違法問責(zé)制以外，重要的是要執(zhí)行嚴(yán)格的掛牌招標(biāo)制度，要規(guī)范招標(biāo)公示渠道、招標(biāo)程序、招標(biāo)結(jié)果公示等制度，要引入外部監(jiān)督機(jī)制，特別是人大的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督和被征地人民群眾的監(jiān)督。制度的意義重在執(zhí)行，如果不執(zhí)行，制度就是一紙空文。