地方政府緣何“土地沖動(dòng)”？

資本圈占農(nóng)地

近年來，資本那雙狡黠的眼睛始終都沒有離開農(nóng)地，特別是私人資本與權(quán)力資本相勾結(jié)為特殊利益集團(tuán)時(shí)，瘋狂侵占農(nóng)地的事就沒有斷過，幾乎超出了人們的想象力。據(jù)《中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料》統(tǒng)計(jì)，平均測(cè)算，近三年來，每天平均大約有57個(gè)村落從中國(guó)大地上結(jié)束了它的歷史生命。

許多事繞到最后，都少不了侵占農(nóng)地。房地產(chǎn)開發(fā)，當(dāng)然要大量圈地；企業(yè)兼并，醉翁之意也在替換圈地；都市商貿(mào)城建設(shè)，原本就是打農(nóng)地的主意……剛剛處理過的鄭州非法占地案其實(shí)并非個(gè)案，經(jīng)查，廣東省清遠(yuǎn)市石角鎮(zhèn)政府在未辦理建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)情況下，非法征收農(nóng)民集體土地；山西省太原市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)在富士康（太原）科技工業(yè)園三期項(xiàng)目供地手續(xù)尚未依法辦理的情況下，非法批準(zhǔn)該項(xiàng)目開工建設(shè)；河南省安陽(yáng)市政府在安陽(yáng)市蓮花公司“四季花香生態(tài)園”項(xiàng)目違反土地利用總體規(guī)劃確定的用途，非法批準(zhǔn)先行實(shí)施建設(shè)。

回顧一下這段歷史十分必要。中國(guó)大量圈地、大量吞食農(nóng)田有三次高峰，都伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的大拓展：第一次發(fā)生在1980年代末至1990年代初，最后以房地產(chǎn)泡沫破滅而收?qǐng)觯两裨诤Ｄ稀⒅楹！V州等地都留有那時(shí)的“爛尾樓”。第二次發(fā)生在1990年代后期至2000年代初，與此相伴生的是房地產(chǎn)的再度崛起，且一發(fā)難以收拾，從而導(dǎo)致中央政府不斷推出收縮地根新政。第三次則始于近兩年，由于中央政府的強(qiáng)制手段，特別是土地的“掛牌交易”刺激開發(fā)商采取迂回戰(zhàn)略，鉆營(yíng)政策空子進(jìn)行瘋狂圈地，這不可避免地引發(fā)現(xiàn)今更為嚴(yán)厲、更為有效的土地政策。在土地問題上，中央政府與地方政府的周旋與博弈從來都沒有停止過，這期間宏觀調(diào)控政策日臻完善。

地方政府賣地的動(dòng)力源

大量土地從農(nóng)田變商地，雖然審批的上下環(huán)節(jié)很多，操作的商業(yè)路程崎嶇坎坷，但地方政府是有效的一線操控者，地就是經(jīng)這只實(shí)權(quán)之手賣出去的。許多人都在問，究竟為什么地方政府如此傾心于賣地，如此急于將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地？地方政府行為動(dòng)因何在？答案異常明白，地方政府是土地出賣中最大的受益者。

首先，現(xiàn)行的干部考核機(jī)制與升遷機(jī)制，為地方政府大搞政績(jī)工程提供了強(qiáng)勁的激勵(lì)動(dòng)力。發(fā)展是硬道理，僅就經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就來講，GDP增長(zhǎng)成為一項(xiàng)硬指標(biāo)。地方經(jīng)濟(jì)的繁榮程度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，老百姓就業(yè)收入高低，都是地方干部的頭等大事。當(dāng)干部，走的就是官場(chǎng)的升遷路線，政績(jī)好就能升官，升官反映你人生成功。加之社會(huì)輿論與宏觀氛圍的渲染，激發(fā)著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部理直氣壯地去拼政績(jī)。中國(guó)歷來都有為官一方造福民眾的說法，政績(jī)好，說明為群眾辦事好，這是為當(dāng)?shù)乩习傩辙k實(shí)事的行為。

其次，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，資源配置發(fā)生了根本性變化。農(nóng)地，現(xiàn)已成為各地政府手中的唯一的寶貴資源。這大約是一個(gè)公開的秘密。家也大業(yè)也大，再大窟窿都不怕，大不了賣塊地填平它！地方政府要想發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，要辦地方的事，再也不可能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣，伸手向中央要錢。要搞政績(jī)工程，要解決地方財(cái)政困難，只能自己想辦法。招商引資資源幾乎用盡，銀行借貸后果堪憂，也只有自己能夠掌控的農(nóng)地最有挖掘潛力了。地方政府能夠掌控的資源，就集中在土地、環(huán)境之類的自然資源上。要拼政績(jī)，為老百姓辦事，也只能動(dòng)這塊“奶酪”了，于是許多地方干部都在這方面“想轍”。礙于現(xiàn)行的法律法規(guī)，要想超常規(guī)、跳躍式地發(fā)展，公共行為下鉆法律法規(guī)的空子，甚至違規(guī)違法成為一種時(shí)尚。于是，出現(xiàn)了鄭州違法占地案與貴州某些地區(qū)犧牲環(huán)境案。

再次，在缺乏監(jiān)督機(jī)制的前提下，在缺乏公共大眾參預(yù)的環(huán)境中，地方政府雖然也有上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)，雖然也有法律法規(guī)的約束，但基本上是自己說了算。動(dòng)自己管轄的資源，又是為群眾辦事，顯得格外理直氣壯。因而，“我的地盤我做主”之地方主義、本位主義極為盛行。如果說建設(shè)項(xiàng)目都在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，又在地方政府管理的權(quán)限內(nèi)，這不成問題，而問題往往出在越權(quán)越限，出在違法違規(guī)上。從已經(jīng)發(fā)生的大量案例看，“先斬后奏”、“生米煮成熟飯”是一種情況，“靜悄悄地干”、“只干不說”是一種情況，“張冠李戴”、找“替罪羊”，是另一種情況。

最后，誰(shuí)也不敢擔(dān)保，在這些違法違規(guī)案中，沒有權(quán)力資本參預(yù)其中，沒有特殊利益集團(tuán)在暗中涌動(dòng)。只要不是淺嘗輒止，只要不是有意回避，順勢(shì)追查項(xiàng)目審批開工與征地過程的始終，骯臟的權(quán)錢交易內(nèi)幕必然顯露于天下。從已經(jīng)暴露出來各地的大量案例來看，業(yè)已證實(shí)了這一點(diǎn)。按照邏輯，人們自然會(huì)想，如果是執(zhí)行國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與貫徹中央經(jīng)濟(jì)政策，如果是“公事公辦”，為何要違規(guī)違法？為什么要超越黨紀(jì)國(guó)法劃定的“紅線”？為什么要對(duì)上級(jí)主管部門“陽(yáng)奉陰違”甚至撒謊？為什么要以“局部利益”對(duì)抗“整體利益”？由此人們不難看出，權(quán)力資本與私人資本的勾結(jié)，為特殊利益集團(tuán)謀利益，就是上違規(guī)項(xiàng)目與大量征地暗箱操作的“潛規(guī)則”。

從長(zhǎng)期角度看，大量圈地勢(shì)必帶來種種巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)災(zāi)難。令人欣慰的是，新的土地調(diào)控路線圖已經(jīng)繪出：土地督察制度、供應(yīng)方式、儲(chǔ)備制度將齊頭并進(jìn)。三位一體式的土地調(diào)控新政，是迄今最為完備的治理舉措，值得人們期待。