為什么房地產政策會失靈

摘要：本文探討了近年來中國房地產市場房價大幅上漲的原因，通過分析房地產市場的利益格局以及這種利益格局下的利益博弈是如何導致中央房地產政策在基層失靈的，提出穩定房地產市場的首要手段是增加供給和政府的積極作用。

關鍵詞：經濟政策房地產 商業銀行 博弈論

一、房地產市場現狀和利益格局

2003年以來，中央開始對房地產市場給予了充分的關注，總的來看對房地產市場的評價是從有輕微泡沫到局部泡沫到嚴重泡沫，從局部治理到全面治理。2003年以來，無論是從宏觀經濟角度還是從民意出發，中央政府和有關部門出臺一系列政策。2003年開始是通過媒體進行口頭干預，但市場不為所動。2004年4月以來首先是中央銀行連續出臺了提高法定存款準備金率、提高存貸款利率、提高按揭貸款首付比例、取消優惠貸款利率、派工作組檢查基層銀行的房地產信貸情況，稅務部門開征房地產交易營業稅和所得稅，從需求的角度壓縮購房需求。特別是2005年3月十屆人代會，房地產第一次成為代表們討論和關心的重點，總的看法是房地產市場已經全面過熱，投機盛行，已成為對國民經濟和金融威脅最大的行業，是拉動鋼鐵水泥等建材漲價，進而拉動能源價格上漲，造成能源全面緊張的元兇。有的地方一套60--70平方米的住宅居然要兩個大學畢業生15—20年的收入，實在高的離譜，大多數潛在購房人群，特別是年輕人和正在向城市轉移的農村人口根本無法憑借自己的能力購買住房。過高的房地產價格使年輕的已婚市民階層又回到了父母家，形成新的居住貧困階層；過高的房地產價格迫使打工者成為城市的游牧人群，并在城市周邊形成事實上以打工者居住為主體的貧民窟；過高的房地產價格使許多新婚家庭由雙方父母投資購房，形成新的啃老階層，增加未來養老風險；過高的房地產價格使人民的財富以地租的形式轉移到政府和開發商手中，大大壓縮了居民的消費意愿，導致近年來我國消費傾向不斷降低。2004年我國居然達到了54%的全世界倒數第一的消費率，過低的消費率必然埋下未來通貨緊縮的伏筆、埋下了過度依賴國際市場發生國際貿易沖突的可能性、埋下了過度依賴投資推動經濟增長導致產能過剩進而引發未來生產過剩經濟危機的可能性，從而形成對經濟前景的不確定性的預期，這又進一步強化了人們的儲蓄意識，導致消費需求的進一步下降。房地產市場體現的民意要求和推動經濟長期發展的要求給了政府充分的自信，堅決治理過熱的房地產市場成為政府追求經濟長期增長的唯一選擇。國務院《加強房地產市場引導和調控八項措施》的出臺就是這種自信心的表現。

近幾年的房價上漲的確有有效需求，首先是政府改變城市面貌強制拆遷的剛性需求；二是伴隨人口機械增長的正常住房需求；三是居民改善居住條件的增量需求。以上三種需求可以看作合理的有效需求，尤其是1999年取消福利分房，使得住宅需求在短期內出現了爆發性的增長。但房地產供給的滯后性導致供需的不平衡引起價格上漲，高昂的不斷上揚的房價已經足以改變人們的預期，于是投機性購房大量出現，為防止房價繼續上漲造成貨幣貶值，于是提前購房也大量出現，這兩種需求也是有效需求，但具有非理性特點，以上五種需求就是開發商們所說的全部有效需求。有效需求的突發增長極大地推動了房地產的繁榮，房價出現上升，地方政府作為維護地方經濟發展的重要力量，積極介入到房地產開發中，大量的拆遷和農地征用制造剛性需求，需求上升導致房價上漲，房價上漲導致土地價格上漲，土地價格上漲導致政府財政收入增加，財政收入增加可以大量投資城市基礎設施，改造并提高城市的居住環境，政績突出，城市面貌的改善使地租進一步上升進而自動推高了土地價格。房價、地價、財政收入、市政投資，城市面貌改變、政績突出的利益鏈相互促進相互依賴，再加上金融機構的大量貸款支持（據2005年8月中國人民銀行公布的數據，房地產投資的55%來自銀行），從而進入自我強化的循環，推動房地產市場一路高歌猛進。2003年10月后，由于中央政府看到了房地產過熱的苗頭已開始威脅整個宏觀經濟安全，開始出臺政策治理房地產市場，但出臺的政策卻是壓縮供給，地方政府的具體政策就是壓縮土地供給，壓縮對房地產企業的貸款，而沒有在增加供給這一最重要的方面給予重視，結果2004年由于缺乏土地的供給以及現行政策對《土地法》執行不力，導致住房生產增量滿足不了住房需求增量，并由于通貨膨脹使實際利率為負，推動了2004年下半年和2005年上半年的房地產價格暴漲，這種暴漲直接動搖了群眾對中央政府治理房地產過熱的信心，房屋短缺預期被強化，再加上房地產商們通過輿論的鼓吹，中介組織的推波助瀾，政府的不作為或隱性默許，大量的搶購再次出現、甚至不顧經濟實力的超前消費也大量出現，已充分暴露出嚴重的危機苗頭，如果不能抑制這種苗頭的發展，后果不堪設想。1997—1998年的亞洲金融危機，起因就是泰國的房地產過度繁榮導致的金融壞賬劇增，銀行支付困難從而銀行和貨幣成為別人攻擊的對象，攻擊的結果是泰國經濟倒退8年。這種教訓我們必須吸取。

從近期公布的政策看，一方面通過貨幣政策和財政政策抑制需求，如提高購房門檻，增加交易成本，特別是對投機性購房需求的限制；另一方面從供給上著手，放出土地增加住房供給，積極擴大經濟適用房的生產。但供給政策的效果近期不可能馬上產生出來，它有個時滯，由于房地產生產具有周期性長的特點，當前房價的高低就只能由存量房的供給和需求來決定，因此短期內指望房價出現大跌是不現實的。但從中長期看，伴隨房地產供給的增加，人們的預期的改變，房地產價格穩定或小幅下降還是可以期待的。從近期出臺的一系列政策看，從理論上說這次供給擴張和需求抑制政策雙管齊下將有效的抑制房地產價格不斷上漲的趨勢，甚至可能形成房地產市場的短期衰退，但矯枉難免過正，小規模的房地產衰退對已連續奔騰了7年之久的中國房地產市場來說應該是一場中場休息，是一個總結經驗和恢復體力的好機會。

二、房地產市場的利益博弈格局

我國房地產市場利益主體包括房地產開發商、地方政府、商業銀行、中介組織、新聞媒體和住房消費者等，本來從這個格局中我們可以清楚地看到，房地產開發商、商業銀行、中介組織是通過房地產市場獲取利潤的，消費者是得到房子的，而地方政府是作為中間人提供好的市場環境的，新聞媒體是保持社會公正的輿論監督者。

（一）從地方政府來看

政府既有維護社會公平使政治權利最大化的社會人職能，也有使財政收入最大化、公務員收入最大化的經濟人職能，我國現行土地和房地產制度安排自然使地方政府也成為房地產市場利益格局的重要一員（惟一掌握著壟斷性的土地供給權和新增土地的征用權），通過土地使用權的出售（實質是地租的貨幣化）積極參與房地產商品價值的形成，與民爭利，大大提高了房地產的成本，有的地區地租價格占房地產價格的50%以上，房地產價格以扭曲的形式表現出來。得益于房地產的新聞媒體更是對房地產市場推波助瀾，通過宣傳增加短缺預期，而沒有起到應有的正確導向作用，如批判房地產商和部分基層政府的不公正行為。從這次中央政府出臺的一系列政策看，只有上海反應激烈，出現了房地產價格的下降，但青島、杭州、北京等城市的房價仍繼續以兩位數的漲幅上漲，并沒有理會中央政府的政策，許多房地產企業認為這次調節可能到年底就將結束，因此繼續堅持高價投放政策，有的將房地產項目停下來觀望，人為加大了短缺。這次調整后續力度到底有多大，既要看中央政府對經濟形勢的判斷，還要看地方政府及各種利益集團和中央政府的博弈，這也就是現在房地產各方面利益集團觀望等待的原因。因為中央政府和地方政府的職能是不一樣的，追求的經濟目標也是不同的。中央政府追求的經濟目標是經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡，而地方政府追求的經濟目標是經濟增長和充分就業。由于經濟目標的差異，中央政府追求的目標和地方政府的行為方式是不同的，如中央政府在追求經濟增長時還要考慮物價問題和國際收支問題，在物價出現上漲時，必然通過經濟收縮政策降溫來穩定物價，保持貨幣幣值的穩定和信譽，而地方政府在推動經濟增長時，是不考慮后面兩個問題的，這種經濟目標的差異性導致中央政府和地方政府行為方式的差異，即中央政府要壓縮房地產過熱而地方政府仍希望房地產持續旺銷，兩級政府博弈的結果就是房地產市場的繼續上漲，中央政府的調控效力打折。中國經濟的增長具有明顯的政府主導性，地方政府領導從提高政績角度出發有積極推動本地經濟發展的主動性，而房地產市場是提升地方GDP最簡單、最有效、最簡捷、最沒有風險的方法，不需要提升技術能力、不需要提高管理技能、不需要防止環境污染、不需要考慮金融風險（因為所有銀行壞賬都將由中央銀行買單），只要想方設法把政府壟斷的地租通過土地使用權轉讓變現，就可以在短期內迅速積累政府財力，提升地方GDP，改變城市面貌，拉動相關產業的發展，不斷升遷，何樂而不為呢，所以地方政府對房地產價格大幅上漲采取不作為就可以理解了。這是一場地方政府注定要勝利的游戲，因此地方政府有積極推動房地產市場繁榮的主動性和積極性。只要上級政府仍然以GDP作為提拔干部的主要評價指標，這種推動房地產投資的內在動力就不可能消失，房地產熱就有卷土重來的可能，而且來得可能更猛也更快。

（二）從商業銀行來看

目前商業銀行愿意向房地產行業貸款，一方面是房地產貸款需求旺盛，因為由于匯率制度導致外匯占款大幅上升，使貨幣市場貨幣供應量十分充足，從而利率極低，甚至實際利率為負，這導致了貸款的積極性大幅增加；另一方面銀行在貸款中也吸收了以往的經驗教訓，減少了對制造業企業的貸款，房地產消費貸款目前來看是質量最好的貸款，銀行也有積極性，并從中得到真實的收益。所以商業銀行對房地產的貸款持有積極態度，房地產上漲的越快，價格越高，商業銀行貸款的短期風險越小，商業銀行的風險機制也造成地方商業銀行只注重短期風險防范，忽視長期風險問題，這導致對房地產貸款項目的審查不嚴格，為未來金融風險的爆發埋下了伏筆。如果出現金融壞賬，由中央政府全部買單的預期也導致商業銀行忽視房貸的長期風險，使地方商業銀行成為推動房地產市場過度繁榮的主力軍，據調查我國房地產信貸余額已達20000億元，蘊含巨大信貸風險。

（三）房地產開發商

他們是得改革開放之利最大的利益群體，也是近20年來發家致富最快的一群，由于土地國有的制度約束，房地產開發必須得到地方政府的支持和配合（土地的供給，優惠政策的提供，規劃的批準等）。因此房地產市場既是市場化程度最高的市場，又是壟斷性最強的市場，這樣就使房地產商的利益和政府的利益緊密地聯系在了一起，推動房價上漲既符合開發商的利益——得到超額利潤，也符合政府的利益——得到高額地租，利益的一致導致行動的一致，積極推動房地產價格上漲。

（四）消費者

對于分散的住宅消費者，他們聯合起來的成本極大，所以不可能團結起來與房地產商討價還價，是房地產市場上的弱者，他們既沒有政治權力干預土地投放機制，也沒有經濟權力干預房地產商的定價機制，更沒有金融權力去干預銀行的信貸機制，他們只有默默忍耐自己的權益被剝奪，把一身的積蓄送給房地產商，并為銀行打半輩子工。

結論：綜上所述可以看到，當前的中國確實存在著龐大的房地產需求，改善居住環境、城市化、成家、拆遷、投資、投機都構成合法的有效需求，而且非常龐大。無論當前還是長遠，在中國經濟高速發展，工業化和城市化快速前進的時期，解決中國房地產供需矛盾的關鍵都是首先應擴大供給，特別是地方政府應該積極行動起來，如果政府不執行社會人的職能為群眾提供各種住房就是失職，就是不作為。直接干預和生產必要的經濟適用房和廉租房，解決弱勢群體的居住問題，形成一個有力的房產增量預期，減弱短缺預期，把需求期拉長，減緩需求沖擊。其次對投機者應給予寬容的態度，不要把房價上漲的屎盆子都扣在他們頭上，投機者是房地產市場的校正者，這幾年房價大幅上升的根本原因是供給不足，投機者們只是發現了這樣一個賺錢的機會而已，同樣在房地產不景氣的時候，他們的投機性購買又會減緩房地產的不景氣，他們還承擔著房價波動的風險和流動性風險，從長期看他們最終起到穩定房價的作用。最后，政府還要積極支持房地產商發展房地產的積極性，增加房地產商合法經營的透明度，增加房地產市場的競爭性，增強對房地產企業的監管，嚴格《土地法》，對占地投機不事開發的土地堅決收回，至于房地產價格高低應由市場決定，政府只要通過廉租房制度解決低收入群體的居住就算盡責了。住房維系著人民的切身利益，居者有其屋是人民生活的基本要求，地方政府有義務制定科學的政策，在不久的將來解決絕大多數居民的居住問題，為建立社會主義和諧社會創造條件。