論公共政策規劃中的以人為本思想

摘要：公共政策的本質是對全社會的利益作權威性的分配。政策規劃不是簡單地表現為利益分配功能，還包括分配前的利益選擇和利益綜合，分配后的利益落實。其中，利益落實是公共政策最關鍵的一環。同時，以人為本的實質是以人民群眾為本，最終實現最廣大人民群眾的根本利益。

關鍵詞：公共政策 以人為本 政策規劃

美國著名學者戴維·伊斯頓從政治系統分析理論出發，提出“公共政策是對全社會的價值作權威性的分配”，而北京大學陳慶云教授則認為，公共政策的本質是政府對全社會的利益作有權威的分配，并且認為政策制定絕不是簡單地表現于分配功能，還包括分配前的選擇利益和綜合利益，分配后的落實利益，其中落實利益是公共政策最關鍵的一環。同時，把利益真正落實到公民個人，也是中共十六屆三中全會提出的以人為本思想的根本要求。以人為本的實質是以人民群眾為本，最終實現最廣大人民群眾的根本利益。在政策制定過程中，只有把落實利益作為關鍵點，讓大多數人分享改革發展成果，才能真正做到以人為本。由此可見，以人為本是公共政策的核心價值。但如何真正做到以人為本，本文擬從以下幾個方面來討論。

一、公共政策是關于人的政策

公共政策的公共性決定了公共政策是關于人的政策，是人的存在方式的體現和實現形式。公共政策是公共權力機關為解決公共問題、實現公共利益而制定，這就是公共政策的公共性。從以下三個方面來理解：

（一）公共政策主體權力來源的公共性

公共政策是政策系統的輸出產品，而政策系統的核心是公共權力。所謂公共權力就是基于特定政治共同體成員的同意或授權，為管理、支配、影響、調控該政治共同體內部的公共事務，而集中起來掌握在法定公共組織手中的一種公共權威力量。政策系統的運行就是公共權力的運行，公共政策則是公共權力運行的表現。公共權力的公共性產生于公共權力機關的公共性。對于實行憲政民主制的國家來說，政府的根本理念是主權屬于人民，政府權力來源于公眾結成的社會，來源于人民的同意和授權。這就意味著公共權力機關是人民的代理人，要接受人民的監督。因此，政府的政策須以人民為服務對象并對全體人民負責。在當代中國，黨和政府旗幟鮮明地聲明要為廣大的勞動人民服務，公共政策是從維護最廣大勞動人民的根本利益出發，因為人民是國家的主人，是國家公共權力機關權力的真正擁有者。

（二）公共利益是公共政策的最終訴求

公共利益是公共政策獲得合法性的基礎，但公共利益不可能通過自發的途徑實現，而必須通過公共政策的制定與實施才得以實現。英國近代思想家邊沁（Jeremy Benthan）主張立法（政策制定）要從整體人民的觀點出發，謀求最大多數人的最大幸福。這里的公共利益是指在一定條件下，與一定地域共同體多數成員密切相關的社會需求或要求。這里需要說明的一點是公共利益的主體是社會公眾。公共政策是根據多數人的意愿和利益制定的。多數人的意愿所達成的共識謂之“公意”，它是多數人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。但是，我們在強調“多數人至上”理念的同時，并不是一味地排斥少數。因為“少數人”不管他們是“惡”還是“善”，都是社會整體的一部分，排斥了“少數人”，公共政策無法真正顯示它的公共利益訴求。

（三）公共政策問題是與人的問題緊密相關的社會公共問題

對于公共政策問題的含義，學術界有不同的看法。美國學者安德森認為，從政策意圖的角度來看，政策問題可以被定義為引起社會上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或環境，并為此尋求援助和補償的活動。尋求援助和補償的活動可以由那些受環境影響的人直接從事，也可以由別人以他們的名義進行。威廉.N.鄧恩認為政策問題（Policy Problem）是指“有待實現的需要、價值或機會，不論其是怎樣確定的，都可以通過公共行為實現”。

我們認為，第一，這些社會公共問題反映了人最根本的需要，這些需要都是人們共同面臨的問題。人的需要是人的內在尺度最直接的表現，是人為了維持自身的生存、發展而對外界事物的一種追求或要求。從政策問題的產生到政策問題的解決其實都是圍繞人們的需要進行的，人的需要是政策活動的原始動力和目的。第二，政府最初就是人們為解決社會公共問題通過契約形式產生的，所以，解決社會公共問題是政府最基本的職責，否則，政府就會失去存在的權威性與合法性，政治領導體現的就是建立在公共政策基礎上的圍繞利益而進行的領導者與被領導者之間的一種社會交換關系。第三，公共政策之所以關注人的問題，是因為到目前為止，許多政策決策者往往把社會公共問題與人的問題割裂開來，只重視對社會公共問題的解決而忽視人的問題。這一方面源于對人的問題的認識還有待于深化，但更主要的原因還在于許多決策者常常把對社會公共問題的解決與其不正確的政績觀聯系在一起，才出現政策上的短期行為；某些社會公共問題解決了，但人的問題卻被忽視了，甚至在解決社會公共問題的同時卻給人自身帶來危害。總之，政府作為社會公共權威，只有立足社會生活中人的基本問題來處理社會公共事務，才能把眼前利益與長遠利益結合起來；把政府政績同公眾利益結合起來；把對社會公共問題的解決與可持續發展結合起來，才能真正做到政策服務于人，政府的權威性和合法性才能鞏固。離開人的問題，公共政策只能成為“權力游戲”的工具，其結果必然導致人類的災難。

二、人的差異性及其生存困境

人是自然屬性和社會屬性的統一體，其中社會性是人的本質屬性，是人和動物相區別的根本屬性，是人的本質所在。人要謀生，因而必須勞動，也必須相互結成關系，組成社會。這三者之間的邏輯關系，說明單獨的個人是無法生存的，人為了要生存和發展就要彼此合作，進行相互交往。“人只有在社會并通過社會來獲得自己的發展”。所以，人的生存和發展要以社會為前提。而在現實社會中，影響人的生存方式的因素很多，由于這些因素的影響，把人分為不同的群體，根據不同的角度和層次，可分為老年人和年青人、富人和窮人、多數人和少數人、強勢群體和弱勢群體等等。伴隨著經濟體制改革的深入發展及社會主義現代化進程的推進，產業結構和就業制度、社會財富的分配制度、經濟和政治發展機會的分配機制發生了重大變化，我國的社會結構和社會階層也發生了重大變遷。社會發展過程中一些階層在資源的生產和分配中所占的份額相對增加，成為所謂的“強勢群體”；另外一些社會階層在資源的生產和分配所占份額相對減少，在經濟、政治和文化生活中的影響力相對下降，成為“弱勢群體”。市場競爭的加劇、權錢交易盛行和權力資本化，使社會資源的分配更加向強勢群體集中，導致強者更強，弱者更弱。弱勢群體在物質生活條件、權力和權利方面、社會聲望方面、競爭能力方面及發展機會方面處于弱勢地位，與強勢群體利益分配矛盾逐步激化，成為社會轉型期的不穩定因素，影響我國改革開放的順利進行和健康發展。

三、實現公共政策的以人為本價值取向的策略選擇

中國改革發展到今天，面對在人的問題上的困惑，都在思考這樣一個問題:是人為改革服務還是改革為人服務?而作為執政黨的首要問題就是解決“為誰執政”“靠誰執政”和“怎樣執政”的問題。現階段，我國經濟社會進入全面轉型時期，即目前改革有三大趨勢：第一，改革已經到了利益關系調整最關鍵的時期。如果調整好了，改革、發展就沒有大的問題。如果利益關系調整不好，不僅影響改革發展問題，還可能危及社會穩定。就是說，當前改革已進入以調整重大利益關系為重點的新階段。第二，社會結構發生了重大變化。由于利益主體的變化，利益結構的變化，現在社會結構已形成或者基本定型。誰是強勢群體，誰是弱勢群體，這種利益結構正在快速的形成當中。第三，改革到了全面開放時期。全面開放條件下，公民更加了解外部世界，了解人的基本權利，各方面都關注人的需求及其全面發展，這種趨勢對“以人為本的政策觀”提出了客觀要求。2003年中共十六屆三中全會正是從這種社會客觀實際出發，提出以人為本的重要思想。具體對公共政策來講，要想真正做到以人為本，把利益真正落實到公民個人，解決現代人的生存困境，讓大多數人分享改革發展成果，必須在政策規劃中遵循以下幾點：

社會公正原則。就政策規劃而言，社會公正的基本要求在于政策規劃的價值確定和政策覆蓋在社會層面上要兼顧到政策相關利益主體，而不可以偏私偏廢。所謂偏私偏廢是指在政策規劃中有意忽視一部分人及其團體的利益，或者通過犧牲一部分人及其團體的利益而成全另一部分人及其團體的利益。這樣的政策規劃在解決一部分人及其團體問題的同時卻“得罪”了另一部分人及其團體，雖然在一定時期內可能達到一定的政策目的，但在更長的時期內引起更多的政策矛盾。當然，絕對的公正是不可能的。問題只在于如何取得相關利益主體的理解，建立起某種相對的利益平衡。否則，由于政策規劃適用的時間跨度比較大，社會有可能長期處于動蕩之中。

最劣者受益最大原則。該原則強調政策規劃在階層或群體方面的價值取向上，要優先考慮處于最劣勢的那一部分人。通常，這部分人是處于社會最底層的。在社會層面上，這一部分是競爭的失敗者，盡管失敗的原因可能是復雜的、多種多樣的，比如歷史的抱負、自然條件的限制等客觀原因；思想觀念落后、偏安一隅的心態、受教育程度等主觀原因。但處于社會競爭的下風是不爭的事實。他們最需要得到政府的幫助。對他們來說，公共政策規劃要具有一定的傾斜性，適當地對他們給予照顧，使他們獲得向社會上層流動或公平發展的機會。

最終受益者是個人原則。該原則反對空洞的、不切實際的政策目標，強調公民是政策規劃的最終受益者，而公民在現實社會中是作為個體存在的，因此，作為個體的公民最終能否受益是檢驗政策規劃是否合理的主要社會標準之一。這方面的衡量指標很多，例如，在醫療體制改革中，公民尤其是農民能否看得起病，是否會有有病看不起、看病難或天價醫療費等現象的出現；在高等教育體制改革中，是否有高校亂收費、高收費等導致貧困學生上不起學的現象。與最終受益人是個人的原則相聯系，政策規劃還應強調社會分配的原則。該原則強調公共政策規劃的普惠性，認為公共政策規劃的獨特性質，就在于它著眼于照顧社會的絕大多數人的需要。失去了這一點，公共政策規劃就失去了其應有的“公共”性質。

[參考文獻]

[1]轉引自陳慶云，戈世平.張孝德：現代公共政策概念[M].經濟科學出版社，2004.3第4頁.

[2]陳慶云.關于公共政策分析的思考[J].北京大學學報，1995.6.第72—77頁.

[3][4]寧騷.公共政策學[M].高等教育出版社，第194頁，第245—246頁.

[5][美]詹姆斯.E.安德森.公共政策[M].第65—66頁.

[6][美]威廉.N.鄧恩.公共政策分析導輪[M].（第二版），謝明等譯.中國人民大學出版社2002版，第94頁.

[7]馬克思恩格斯選集.第3卷，第23頁.