小城鎮建設難題待破

十五屆三中全會指出，“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，有利于鄉鎮企業相對集中，更大規模地轉移農業富余勞動力；避免向大中城市盲目流動，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動國民經濟更快增長”。十五屆五中全會指出，“積極穩妥地推進城鎮化”、“發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑”。

在社會結構轉型和體制轉軌的大背景中，作為社會、企業、家庭職能“承接口袋”的城鎮社區正勃然興起，其中城市社區建設的理論研究及社會實踐取得重大進展，而小城鎮社區建設則相對滯后，在許多方面尚屬探索階段，急需科學理論的指導。本課題正是基于以上出發點開展研究的，旨在通過調查研究的方法，對小城鎮社區建設的基本狀況進行描述，并從中發掘限制其發展的深層次因素，以期為相關部門制定決策提供合理化建議。

2004年暑假期間，研究小組利用一個月時間對河北省沙河市（縣級）居民區建設情況通過發放問卷和實地走訪的形式進行了專題調研。沙河市地處河北省南部，1987年經國務院批準撤縣建市，現有人口48萬，下轄10個鄉鎮，5個街道辦事處，290個行政村。市區人口8萬，設有10個居民委員會。從我們調查走訪了解到的情況，沙河的居民小區主要分五種類型：第一種為商品樓居民區，由物業公司進行管理；第二種為成單位型小區，由單位員工集資籌建，單位全權管理；第三種為半社會化小區，即原為單位集資建的家屬區后因單位破產或其他原因成為無人管理區；第四種為城郊結合帶的無人管理區；最后一種為煤炭業發達地區的工人村，屬工人小區。

當前面臨的問題與成因

沙河市的居民區建設雖然經歷了近20年的發展，取得了一些成績，但由于歷史、經濟、文化、大眾素質等方面的原因，總體講仍處于較低層次和較低水平，矛盾問題仍然不少。這些矛盾和問題總結起來主要有以下幾個方面：

規劃方面。由于歷史的原因，目前沙河市的居民區建設缺乏統一的規劃和布局，缺少必要的管理秩序。特別是子母式問題嚴重，前廠后院，前店后樓比比皆是，工廠辦公樓、居民區混雜相處。雖然新一屆市委市政府正在努力解決這一問題，但由于成本太高，工作量太大，而且遺留問題過多，解決起來難度很大。

管理方面。首先是居民委員會組織不健全，已成立的10個居委會，或者由于經費問題不能正常開展工作，或者由于工作人員素質問題不會開展工作。從我們調查的情況看，財力不足是造成問題的根本癥結。目前從沙河市的財政狀況看，雖然他們在邢臺市乃至整個河北省都處于先列，但仍屬于“吃飯財政”，政府沒有能力拿出更多資金去解決小區建設和管理的問題。沒有錢，就招聘不到高素質的管理人員，沒有高素質的管理人員當然就談不上高素質高規范的管理。其次，由于居民區比較分散，很難實行集中統一有效的管理，加上原來由單位集資籌建的那部分現已無人管理的小區和地處城郊地帶的從一開始就屬于畸形發展的小區，這兩類在全部居民區中占相當大的比重，管理的難度更大，所以問題也就更多。再次是即使目前管理比較規范的單位小區，也是靠單位辦社會或由單位采取行政手段來實現，缺乏規范化的商業運作機制，隨著單位與小區脫鉤分離，勢必又會造成新的無人管理區。最后是已經實行物業管理的居民小區，由于沙河目前還沒有一家真正意義上的物業公司，所以管理也很不到位，有的甚至是只收錢不辦事或者多收錢少辦事，居民意見很大。

小區內部設置方面也不盡如人意。諸如文化娛樂活動場所不健全，設施不配套，環境衛生無人管，治安秩序混亂等問題在不同類型小區都有不同程度的表現。特別是治安問題，目前已成為居民普遍關心，也是居民對政府意見最大的問題。

居民素質影響制約著居民區的發展。目前的沙河市民多由原來的農民進城轉化而來。在這一特定的歷史環境和地理環境下，市民身上多少都帶有“雙重性格”，即他們既沒有擺脫中國農民特有的小農意識，如亂倒垃圾，隨地吐痰，破壞公共設施等；又沾染了一些城市居民特有的市儈習氣，他們對公共設施不愛護，公共活動不熱心，公益事業不理解，缺乏應有的城市意識和城市觀念，從思想上無法接受改革與創新，無法接受規范與約束，從行動上也就無法支持正規管理。

今后的對策與出路

目前從沙河市居民區建設情況看，雖然存在不少問題，但也充滿發展的潛力與機遇，這也是世界各國在城鎮化建設初期出現的不可避免的共性問題。根據我們對沙河市居民區基本狀況的調查，我們認為當前要解決小城鎮發展中的居民區建設問題，就必須抓好以下幾件事：

大力發展經濟，繼續堅持以經濟建設為中心不動搖。各地方要結合自己的實際情況，因地制宜，因時制宜，做強做大地方經濟，為城鎮化建設積聚更多的建設資金，增加可用財力。

政府要充分發揮在宏觀指導、總體規劃、基礎設施建設、基層居民組織建設方面的作用，出臺政策，籌建居委會，做好政府應做的工作，干好政府應干的事情。

在社區建設中引入商業運作模式，建立健全物業管理組織，對城鎮居民小區實行真正意義上的物業管理，逐步用市場的手段管理城市、管理居民區。

提高居民素質，培養現代化社區觀念，帶動正規社區化發展。對于單位辦的居民區，要盡快使其脫鉤分離，企業要辦成真正的企業，物業要辦成真正的物業。對其他目前還沒有建立起物業管理的分散小區，可由政府進行統一規劃，就近聯片，并盡可能地撥付一定數量的籌備基金，幫助他們盡快建立起規范的物業公司，實行正規化管理。對于目前已由物業管理的小區，政府要積極引導，促進規范，盡早實現科學管理。

以上幾點建議都是從居民區發展的客體因素來說的，而主體因素在居民區的發展過程中，也起著不可忽視的作用。社區建設要以人為本，堅持以環境影響人，以人帶動環境的觀念，充分利用一切有效資源，對居民進行廣泛的宣傳教育，使其從根本上了解社區化、同意社區化、支持社區化，使社區建設多一分動力，少一分阻力。（作者單位：蘭州大學哲學社會學院）