論民辦幼兒園安全事故中的制度因素

［摘 要］我國民辦幼兒園發生安全事故存在著制度缺失的原因，需要通過制度改進，強化政府在民辦幼兒園中的責任，突出均衡的幼兒教育發展觀，構建績效評價為基礎的公共財政制度，加強有限政府的宏觀管理職能。

［關鍵詞］民辦；幼兒園；安全事故；制度

近一段時期以來，各地幼兒園頻繁發生安全事故，多名兒童和教師傷亡，造成很大的社會反響。對此，教育行政主管部門也“頻繁”地下發緊急通知，要求幼兒園牢固樹立“珍愛生命，安全第一”的觀念，切實把學校各項安全保衛工作和管理工作做到實處，嚴防此類事故的再次發生。相關學者對于頻發的事故原因作了詳細的分析，但是對為什么教育行政機關出臺的“緊急通知”沒有降低事故發生的頻度，卻沒有提及。對于一個具體的事故而言，我們可以說是意外事件或者是過失行為，但是當事故出現集群發生的時候，我們就不得不反思一下我們的教育制度和教育結構是不是出現了問題。正如有學者提出的那樣，目前學校安全問題更多地來源于“結構性教育問題”，而非“過失性問題”，當我們將結構性問題認定為過失性問題，將導致教育政策的問題建構錯誤，也必將用一種消極性教育政策取代積極性教育政策的出臺。^[１]因此，對于幼兒園安全事故的研究應轉換視角。本文選擇民辦幼兒園為個案，從事故背后的教育制度對此問題作分析，以探求民辦幼兒園安全事故頻發的深層原因。

一、我國民辦幼兒園安全事故中的制度缺失

我國《幼兒園管理條例》規定，“幼兒園應當保障幼兒身體健康，應當建立安全防護制度，幼兒園的園舍和設施有可能發生危險時，舉辦幼兒園的單位或個人應當采取措施，排除險情，防止事故發生”；《幼兒園教育指導綱要（試行）》也指出，“幼兒園必須把幼兒的生命和促進幼兒的健康放在工作首位”；１９８９年聯合國大會通過的《兒童權利公約》要求，各締約國應確保負責照料或保護兒童的機構、服務部門及設施符合主管當局規定的標準；１９５９年的《兒童權利宣言》也指出，“兒童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保護和照顧，包括法律上的適當保護”。可見，民辦幼兒園做好幼兒生理和心理衛生保健工作，加強對幼兒的安全保護，是其保育工作的一個重要內容，也是一項法律義務。但正是這樣一項法律義務，在制度層面存在著缺失的狀況，使其很難完成保障幼兒身心安全的責任。

（一）認識上的滯后

建國以后，由于“我國幼兒教育與中國社會基層組織和各種單位的制度性聯結”，^[２]使幼兒園作為職工的勞保和福利，由單位、街道分散投資，其中國家的責任，尤其是投資責任被極大地縮小。所以，目前社會上將幼兒園更加看成是個人的事情、家庭的事情，很少從國家、社會、公民都有承擔幼兒教育之責任這樣的高度去看待民辦幼兒園的發展。這種認識上的滯后，不僅存在于一些家長的頭腦中，也存在于國家以及國際組織的政策文件中，比如１９５９年首次規定兒童教育權的國際文件《兒童權利宣言》，確認了初等教育、中等教育和高等教育，但是卻忽略了學前教育的地位和價值。聯合國教科文組織曾試圖通過修訂的方式增加學前教育這一項，但是由于學前教育將增加國家的財政支出，遭到一些國家的否決。所以，學前教育的價值僅在聯合國教科文組織的建議中作為不具有約束力的參考意見提出來。

另外，由于幼兒教育階段和基礎教育其他兩個階段相比，“既缺乏義務教育的強制性和政府責任屬性，也缺乏高中教育選拔功能帶來的強烈的民眾需求特性”，^[３]因此，幼兒教育事業更具有地方性和群眾性特點，故學前教育機構可以由地方人民政府舉辦，也可以由企業單位、集體組織或者個人舉辦。２００２年《民辦教育促進法》頒布之后，各地民辦教育有了發展的制度保障。截止到２００３年，全國各級各類民辦學校（教育機構）共７萬余所，其中民辦幼兒園５．５５萬所。民辦幼兒園的數量激增，并沒有帶來價值上的重新定位和管理力量上的加強，民辦幼兒園的發展仍然處于“無組織”發展狀態。雖然有關部門制定了一系列相關的法規和文件，對幼兒園建筑設計、設備設施、人員資格、安全、衛生保健等方面做了明確具體的規定，但這些規定很少能夠在幼兒園層面發揮作用并成為設立幼兒園的剛性要求。

（二）操作上的不公

在我國民辦教育改革與發展過程中，相關制度的缺失是導致民辦幼兒園處于不利競爭地位的主要原因。由于歷史和體制上的原因，公立幼兒園受到政府的特殊資助和保護，這是因為公立教育在某種程度上代表了這個國家的利益與價值訴求。民辦幼兒園的出現雖然打破了辦學類型上的單一局面，但由于政府掌握著制度資源，使得政府對公立幼兒園的發展帶有制度上的傾向性，在辦學經費、教師配備與設備添置等方面都有著穩定的來源，而民辦教育卻在資源配置方面受到了不公平的待遇，使其在競爭中缺乏制度性保護，常常陷入困境。民辦幼兒園即使獲得了同樣的地位，但有的公辦學校掌握著“公權力”，有的已經具備了“自組織”發展的能力，有的通過“國退民進”等非法手段假借“體制轉型”實現了自己的原始積累，而且一些冠以“公辦民助”、“民辦公助”等名頭的“假民辦”幼兒園憑借行政的支持，真正的民辦幼兒園的發展空間大為縮小。因此，在“夾縫”中生存的民辦幼兒園就只能在程序上“偷工減料”，在規劃和設計時不按程序由有關部門審批，建成的幼兒園也就不符合國家有關規定；有的幼兒園為追求經濟利益，違規擴大辦園規模，增加幼兒園的班級數量和招生數量，這些勢必會增加幼兒園發生安全事故的隱患。

（三）經費上的匱乏

民辦幼兒園的正常運轉需要有物力及財力的保證。《教育法》規定，設立學校要符合以下條件：(１)必須有組織機構和章程；(２)必須有合格的教師；(３)必須有符合規定標準的教學場所及設施、設備等；(４)必須有必備的辦學資金和穩定的經費來源。這其中，后三個條件都要有一定的資金保障才能實現。而民辦幼兒園與公辦幼兒園的一個重要區別就在于，民辦幼兒園不能得到國家的教育經費撥款。因此，我國民辦幼兒園主要采用“三靠”的辦法獲取資金：靠滾動式高收費或收教育儲蓄金維持辦學；靠花錢請名人題校名、登玄虛招生廣告爭取生源；靠不切實際的承諾，如以校園設施優良、師資力量雄厚來欺騙家長。《幼兒園管理條例》和《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》都規定：“舉辦幼兒園必須到教育部門登記注冊，取得辦園許可證后，方可辦園。”而且在申請辦園許可證過程中，教育、衛生、物價、財政、建設等部門要對幼兒園的辦園條件、設備設施、人員資格等進行嚴格審核，確保幼兒園具有保護幼兒身心安全和健康成長的基本條件。可見，建立在“三靠”基礎之上的民辦幼兒園，其實是徘徊在“合法”與“非法”辦園之間，而且也嚴重影響著辦園的正常教育教學秩序和幼兒的安全保障。比如，個別民辦幼兒園為減低成本，低價購買過期食品，使用偽劣的設施設備，造成惡性的幼兒安全事故。

（四）管理上的混亂

在民辦幼兒園的管理上，存在著“缺位”與“越位”混亂。一方面，各級政府還沒有很好地做到從經濟和社會發展的全局出發，把民辦幼兒園納入國民經濟和社會發展總規劃。由于缺乏合理的規劃，使得有些地方民辦教育分布不合理；有些地方學校建設得豪華、龐大，與當地的經濟水平極不協調；有些地方相同類型、相同模式的學校重復建設，造成了嚴重的資源浪費；有些地方出現民辦教育“過熱”現象，投資者不懂教育和市場規律，一哄而上。另一方面，政府插手民辦幼兒園的管理有干預過多的傾向，使其不能按照市場規則來運行，在政府介入重組教育資源的情況下，民辦教育很難得到公平對待，在爭奪有限教育資源時總處于劣勢地位。

二、我國民辦幼兒園安全問題的制度改進

我國民辦幼兒園出現的安全事故，與我國民辦幼兒園所處的教育制度環境，或者推而廣之，與民辦教育在我國教育系統中的整體地位息息相關。由于存在著這些制度、政策方面的問題，使民辦幼兒園沒有得到應有的公平待遇，缺乏生存和進一步發展的物質基礎，這也就很難保障在園兒童的正常教育權利和生命權利。因此，解決民辦幼兒園的安全問題，在很大程度上取決于民辦幼兒園在多大程度上能夠維持生存，獲得發展的可能，這一切也都將取決于政府的制度安排。

（一）強化政府在民辦幼兒園中的責任

《教育法》第十七條也規定：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。”可見，面對幼兒教育具有的“外部性”效應，需要政府在個人、家庭和社會責任之外承擔其應盡的責任。政府對幼兒教育的責任具體表現為在政策制定中體現公共性的訴求。首先，這種公共性應是一種“價值中立”，即政府不是強勢幼兒園的利益代表，同時也不是弱勢幼兒園的代言人。政府的責任就是向社會輸出不偏不倚的仲裁規則，防止任何一方的權利受到不正當的侵害。^[４]因此，政府作為公共制度的首要供給者要保證所有幼兒園的發展外環境都是優越的，制度安排都是理性的，不存在政策取向上的偏頗，強勢幼兒園要進一步發展，薄弱幼兒園也要具有發展的機會和能力。另外，公共的教育政策應發揮好利益調節中的杠桿作用，因為作為中立的制度安排，由于薄弱幼兒園在“談判能力”方面的缺乏，使其在實際的利益談判過程中常常處于不利地位，時常會作出更多的讓步。因此教育政策的公共性還突出表現為一種再分配的功能，通過再分配使各幼兒園之間的差距控制到一定的范圍內，以不使薄弱學校始終承擔改革影響的全部成本，甚至成為教育改革的利益被剝奪者。這種再分配功能發揮的本身也是重塑政府職能的過程，絕對的市場不可能解決我們社會生活中的所有問題，還會引起分配不公、貧富差距懸殊的問題。因此，如何在肯定市場機制的前提下，再造教育的治理結構是擺在我們面前的重大課題。

（二）突出均衡的幼兒教育發展觀

幼兒教育是公益性事業，政府的職能首先是維持公平，使每個公民都享有公平教育的機會，具體來說，堅持“在地方政府舉辦幼兒園的同時，積極動員和依靠社會力量，多渠道、多形式地發展幼兒教育事業”的方針，保持地區內的必要均衡是地方政府的責任。幼兒教育的發展在取向上應當樹立起面向所有幼兒園、面向所有適齡幼兒的觀念，在制定教育政策措施、配置公共教育資源時，不能只注重錦上添花，而忽視雪中送炭，甚至把建設所謂“窗口學校”作為政績工程。因此，有必要制定“幼兒教育基準”或者“幼兒園最低辦學標準”，以規范在義務教育辦學條件上的非理性競爭，“一張圖紙建所有的幼兒園、一個標準建所有的幼兒園”，解決民辦幼兒園與公辦幼兒園之間的“生存性差距”。同時，在政府的政策導向上，不應明示或暗示各個幼兒園在辦學條件上的盲目攀比，例如，不下文件建設“示范幼兒園”、“評優幼兒園”，又如在幼兒園評價指標中不以學校校舍建設為主要評價因素，等等。

（三）構建績效評價為基礎的公共財政制度

民辦幼兒園安全事故的發生很大部分來源于一種“巧婦難為無米之炊”，幼兒園的辦學經費緊張，這時幼兒園往往會以硬件“縮水”為手段維持幼兒園的正常運轉，該配備的安全設施沒有配備，而配備的相關設施也沒有達到相應的規定要求。從以上的分析可知，這一現象出現的原因在于民辦幼兒園沒有政府的經費資助，同時來自社會的捐助也是微乎其微。雖然我國《民辦教育促進法》規定，民辦教育是社會主義教育事業的組成部分，但由于發展的物質基礎的薄弱，使民辦教育很難稱其為“組成部分”。其實，很多國家對民辦學校普遍實行資助的政策。盡管資助的具體策略不同，但總的資助方式主要有兩種：一是資助私立學校，使其降低成本，擴大教育供給；二是資助私立學校中的學生，提高效益，擴大需求。^[５]在我國浙江實行的“教育券”，就是對民辦教育和職業教育中的學生進行直接資助的一種形式。當然，在教育資源相對短缺的條件下，奢求政府對民辦幼兒園進行全體、全額的經費支持也是不現實的。但公共財政是政府很重要的宏觀調控手段，政府可以對某些辦學效益好、質量達標的幼兒園給予財政支持，也就是通過對幼兒園的績效評價來調整政府公共財政的支出方向。

（四）加強有限政府的宏觀管理職能

在現代國家，政府和市場是兩種很重要的社會資源的配置手段和管理機制。對于政府而言，有兩點是十分重要的：一是政府管好該管的，放手不該管的，管不好的由社會力量參與管理；二是“對于市場，不是法律禁止的行為，政府不干預；對于政府，不是法律規定的事情，政府不做。”^[６]政府只對幼兒園基準內的事情負“基本供給責任”，要保護好公辦幼兒園在群眾中的“品牌”，同時對其中進行的改革行為要用“發展的眼光”加以辨別，對的就要及時加以支持和肯定，鼓勵其不斷進行制度創新；錯的，應立即加以制止，以防國有資產的不必要流失和公立教育信任度的損失。對于民辦幼兒園，要充分發揮市場在教育資源配置中的基礎性作用，根據市場的信號來調整幼兒園的整體發展和布局。政府要對“市場失靈”的部分加強宏觀管理，由登記注冊管理轉變為審批管理，嚴格辦園的標準和程序，對一些不符合設立標準的幼兒園堅決不予批準，對設立后運行出現問題的幼兒園，要限時整改，對整改后仍不符合標準的幼兒園要堅決予以取締。

參考文獻：

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[２][３]曾曉東．我國幼兒教育由單位福利到多元供給的變遷．北京師范大學學報（社會科學版），２００６(２):１１－１６

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[５]周光禮．教育與法律——中國教育法律關系的變革．北京:社會科學文獻出版社，２００５:３６－３７

[６]轉型期中國重大教育政策案例研究課題組．縮小差距——中國教育政策的重大命題．北京:人民教育出版社，２００５:８４