構建公共服務型政府的理論詮釋與現實依據

摘要：國家與政府起源理論、新公共管理理論和公共選擇理論從不同角度表明提供公共服務是政府的必然職能，建立公共服務型政府有其必要性和現實意義。從我國社會經濟發展的現實狀況看，社會公共事務的大量增長、公共服務的缺失都需要政府強化公共服務職能，市場機制的完善和公民社會的成熟為建設公共服務型政府提供了積極的現實條件。 關鍵詞：公共服務；政府；管理 中圖分類號：C936

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)08-0067-03

一、公共服務型政府：不同理論視角的詮釋

(一)從國家與政府起源理論看公共服務型政府建立的必然性。馬克思主義認為，國家是社會在一定發展階段上的產物，是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”，國家的本質在于執行階級統治，把階級對立和沖突控制在一定范圍內，從而維護統治階級所賴以生存的社會地位和秩序。因此，政府職能的核心是政治統治。但是，國家一旦產生，還必須擔負管理社會公共事務的職能，因為，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”。可見，在馬克思主義看來，政府作為代表統治階級意志和利益的特殊的公共權力組織，必須依靠良好的社會管理來實現階級的政治統治。政府的社會管理職能作為政府所代表的國家的性質和活動的基本方向的反映，歸根結底是為占統治地位的階級所賴以存在與發展的經濟基礎服務的。雖然有學者指出，“國家從形式上并不完全代表某一個階級的利益”，“社會管理職能的履行代表社會公共利益，以公共目標為依歸，并不單純服務于統治階級的特殊利益”，但國家在政府職能上表現的這種相對自主性是從屬于國家的階級性的。因為，“迄今為止，階級社會所有的公共領域都是階級的公共領域，最終受著統治階級的根本利益的支配”。從這個意義上講，公共服務型政府的建立，其服務的價值取向是社會的公共利益，但卻是相對的公共利益。我國社會主義民主政治的性質，決定了政府實施對國家事務和公共事務管理的目的是維護最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務。正如溫家寶總理所說的：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”這是對政府服務職能鮮明而富于新意的闡述。

社會契約理論則在自然狀態假說的基礎上推演了國家和政府的產生邏輯。該理論認為，人們為了克服自然狀態的不便，更好地保護人身和財產安全，便相互訂立契約，自愿放棄某些權利，把這些權利交由他們所指定的人按一定的規則來行使。“這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也在于此。”由此，為社會提供財產、人身安全等公共安全服務是政府的“重大的和主要的目的”。環同時期的社會契約論者對政府服務職能的界線有多種解釋。從“最低限度的國家”、“守夜人政府”到“福利國家”、“干預式政府”，爭論的只是服務職能的范疇。事實上，在政府職能方面，即使是古典自由主義者也不否認政府提供公益物品和公共服務的職能。亞當·斯密在《國富論》中就明確提出為社會提供公共工程是政府的三項主要職能之一。人們服從政府是因為人們認為政府是為自己行使公共權力、解決社會問題和保障公眾利益的，它不一定最好，但能避免最壞。政府為消除“自然狀態”自身的不便為社會提供必要的以公共權力為后盾的公共服務，正是政府存在的合法性來源和合理性所在。

(二)從新公共管理理論看服務型政府建立的必要性。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，引入了國際上通行的“公共管理”概念，這是一項重大突破。由傳統行政管理向現代公共管理的轉變，是當今世界各國行政體制改革的一項基本內容，公共管理的核心和本質就是服務型政府，這一思路已經被越來越多的國家所接受。新公共管理理論認為，傳統的官僚體制不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，現代社會的政府不再是高高在上、自我服務的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務要以顧客為導向，為公民提供具有回應性和個性化的公共服務。”所以，政府服務要以公眾訴求為導向，以公眾的期望決定政策的設計，以公眾的需求決定服務的內容，以公眾的滿意度衡量政策執行的成效，以公眾的評價決定政策變遷的方向。當然，政府由于其公共性和權威性，不可能為每個公民提供他們所需要的服務，政府的服務必須從社會公共利益的前提出發，為此甚至會抑制公民的某些需求。

作為公共管理理論的替代模式之一，治理理論在公共管理理論的基礎上，揭示了現代公共服務型政府建立的社會化傾向。治理理論認為社會的治理不再是以政府為唯一中心的單向管理活動，而是通過政府、非政府部門、企事業以及公民多元主體的協調與合作共同實現對公共事務的管理。政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府要用足市場機制，充分發揮企業以及其他非政府組織的治理能力，根據服務內容和性質的不同，采取相應的公共物品供給方式。公共物品的供應既可以由政府、也可以由私人部門和第三部門承擔。治理理論認為公共部門和私營部門必須互相依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。由此可以看出，政治國家與市民社會對公共生活的合作管理當然也是建立在服務型政府而不是管制型政府基礎之上的。

(三)從公共選擇理論看政府提供公共服務的可能性。經濟學上認為公共服務型政府就是提供私人或者社會不愿意提供，或者沒有能力提供的公共產品的組織。公共選擇理論認為，水、電、氣、路、通訊、交通工具等有形的物質產品及包括安全、醫療、教育、娛樂等在內的無形的非物質產品在一定程度上具有非排他性和非競爭性的特征，這些公共服務亦可被稱作為公共物品。公共物品的供給方式之所以有別于私人物品，是因為在消費方式和排他性上它有別于私人物品。公共物品對任何一種群體生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一個人在享用這一物品時都會希望有別人來提供該公共物品而自己免費使用(搭便車)，而且，由于公共物品的非排它性，使這種“搭便車”成為了可能。另外，由于公共物品具有非競爭性，這類物品應免費提供，然而，對于微觀經濟市場來講，不能收回成本或是無法使自身利益最大化的行為都是不為微觀經濟活動主體所接受的，因而在一般情況下依靠私人力量和市場機制是不足以得到有效(及時和足量)的公共物品的供給的。因此，公共選擇理論認為政府作為公共利益的保證人，其作用不僅是彌補市場的不足，而且在公共物品的提供上要力爭實現社會財富的最優分配。政府即使不直接提供公共服務，也必須通過各種途徑創建公共服務的供給體系，以保證公共服務的充足和有效。

同時，由于公共選擇理論認為在政治過程中，政治家、官僚與在經濟過程中的自然人一樣都是自身利益最大化的追求者，政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到那樣“有效”，缺乏競爭機制、缺乏降低成本的激勵機制、政府機構自我膨脹等因素都會導致政府工作機構低效率甚至“政府失敗”，因此，要提高公共生產的效率，必然要打破政府的壟斷地位，充分發揮市場力量，通過加強對政府的權力約束，在行政管理體制內部建立競爭結構、進行制度創新等預防“政府失敗”，構建能夠有效地解決實際問題的政府管理模式，使政府能夠更好地提供公共服務成為可能。

二、我國建立公共服務型政府的現實依據

(一)社會公共事務的增長為建立公共服務型政府提供了現實需求。隨著社會經濟的發展和公眾生活水平的提高，公眾的社會需求明顯增多，表現在文化方面、個性發展與享受方面的公共事務成倍增長，在居住環境、人口流動、衛生保健、娛樂交流等方面的要求明顯增加，一些原來純屬經濟事務范疇的事務，如交通、電話通訊、信息網絡建設等也逐漸轉化擴大為公共事務。事實上，隨著社會的發展，無論是發展中國家還是發達國家，各國政府的公共管理職能都呈現加強的趨勢，不斷增長的社會公共事務要求政府提供越來越多的公共服務和公共產品來滿足社會需要，政府的職能或許在分化，但其在社會發展中的地位和作用卻在增強。

就政府職能形成的條件看，政府職能變化取決于兩個因素：一是社會存在的對公共管理的客觀需要，二是統治集團對此作出的政治抉擇。，從1998年以來的歷次機構改革可以看出，我國政府機構改革和職能轉變主要集中在公共服務職能的增長上，政府在公共事務如產品質量和技術監督、食品和藥品監管、旅游管理、人口管理、社會保障、信息產業管理、安全生產監督等等方面職能的增加和在發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業方面職能的增強，表明我國政府正在努力從“管制型政府”向“服務型政府”轉變。而促使政府作出這一政治抉擇的前提正是大量社會公共事務的出現所引發的對公共管理和公共服務的客觀需求。國際經驗表明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速擴張的時期。我國正處于這個發展與轉型的特定時期，已形成全社會公共需求快速增長的現實基礎。

(二)政府公共服務的缺失對建設公共服務型政府提出了現實挑戰。改革開放以來，雖然政府進行了多次機構改革和職能轉變，但由于轉型的滯后，在與社會的需求上，許多方面仍處于嚴重失衡狀態。大量沒有來得及解決的社會問題，如仍困擾我國社會穩定的貧困問題、收入分配差距不斷擴大導致的“兩極分化”問題、社會保障體系建設明顯滯后問題，以及大量日趨突出的社會安全問題、失業問題、教育問題、環境保護問題等等，構成了政府當前面臨的巨大社會壓力。而保護廣大人民群眾的就業安全、收入安全、養老安全、健康安全，建設有效的公共衛生服務體系，構建以弱勢群體為主要服務對象的社會保障網絡，完善危機管理制度和危機處理機制，維護整個社會的穩定與安全，都是政府應當提供的公共服務產品。

長期以來，我國政府定位于經濟管理型政府而不是公共服務型政府，政府的經濟職能過于突出，提供公共服務的能力相對較弱，很多地方，政府的工作重點仍然在直接管理、控制經濟發展上，主要精力和大部分財力還沒有用到社會事業發展和公共產品供給上，公共教育支出、公共醫療衛生支出和社會保障支出占GDP的比重仍然較低。根據2006年全國“兩會”公布的數據，2005年，國家財政收入為31627．98億元，全國財政支出33708．12億元。在33708．12億元的支出中，財政就業和社會保障支出3649．27億元，增長17．1％；全國教育支出3951．59億元，增長17．4％；全國財政醫療衛生支出1026．99億元，增長20．2％。從以上政府支出結構可以看出，與2004年相比，政府公共產品方面的支出有了很大增長，但是，與世界發達國家相比(發達國家公共物品的支出比重一般達到60％以上)，差距仍然十分明顯。公共產品供給的短缺以及公共服務的不到位，仍是困擾公共服務型政府建立的現實問題。

(三)市場機制的完善和公民社會的成長為建設公共服務型政府提供了現實條件。提供經濟性公共服務是政府的主要經濟職能。在傳統的計劃體制下，政府的職責既是生產者，又是監督者、控制者，在管理體制上表現為計劃和控制，在組織體制上表現為官僚制、權威化的正式結構而不是適應性強的服務體。我國已進入完善市場經濟體制的關鍵時期，實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的時機和條件從總體上說已基本成熟。從市場主體看，以公有制為主體、多種所有制經濟并存的基本格局已經形成。從市場配置資源的程度看，盡管各種制度和市場尚不完善，但是市場的基礎性作用越來越充分地顯現出來。過去需要政府直接管理的大量經濟活動被交由市場本身來運作、消化，政府的經濟職能從直接參預經濟活動、干預市場慢慢過渡到為市場主體提供經濟運行必需的經濟環境、保障經濟的平穩快速發展上來。可以說，市場機制的逐步完善為政府轉變經濟性公共服務方式、將有限的行政資源更多地投放在公共管理和公共服務上面提供了可能。

諸多理論表明，政府是公共服務的主要提供者，但不是唯一提供者。為保證公共服務的效率和效益，必須實現政府與公民社會的合作，探索多種服務方式。可以說，公民社會的成長與成熟是建設高效服務型政府的重要現實條件。在管制型政府時期，由于政府對社會事務的過多甚至是全面控制和干預，社會對政府形成極大的依賴，公民社會缺乏成長成熟的空間，政府陷入全管而又“管不了管不好”的尷尬狀態。隨著我國經濟的發展和社會的進步，政治民主化大大加強，公民受教育程度大幅提高，政治溝通渠道日益暢通，行業協會及各類非政府組織不斷增多，都在很大程度上促進了公民社會的發育。公民社會的成熟不僅有利于政府適當“退位”，實現從全能政府向有限政府轉變，而且有利于政府職能的“延伸”，政府通過與公民社會的合作構建有民眾和市場機制參與、以政府為主體的多元化公共服務體制，有利于實現職能行使的最優化。

責任編輯 張國強