法治視野下的黨內民主制度建設

摘要：在有中國特色的政黨制度下，既然“黨內民主是黨的生命，對人民民主起示范和帶動作用”，那么，依法治黨對依法治國也必然“起示范和帶動作用”。法治的基本原則是重規范和制度，崇尚法制和秩序，反對無政府狀態和沖突。在黨內生活中貫徹法治原則必須加強黨內民主制度建設，依法治黨。

關鍵詞：民主政治；法治；黨內民主制度

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544(2006)08—0059-03

我們黨已經從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為一個領導人民掌握著全國政權并長期執政的黨；已經從一個在受到外部封鎖條件的狀態下領導國家建設的黨，成為在全面改革開放條件下領導國家建設的黨。黨的執政地位和執政條件的變化，迫切要求我們黨不斷提高執政能力和領導水平。其中，包括依法治國建設社會主義法治國家的能力。在中國特殊的政治體制下，依法治黨不僅是依法治國的重要內容和根本要求，而且對依法治國“起示范和帶動作用。”依法治黨關鍵是黨內民主的制度建設。

一、實現黨內民主的制度化、法律化

黨的十六大報告指出：“發展社會主義民主政治最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是人民當家作主的需要。”在有中國特色的政黨制度下，中國共產黨是中國唯一法定的執政黨，它對國家和社會實行政治領導，黨在國家和社會中的這種重要角色和地位，決定了黨對中國的政治社會生活具有強大的驅動力和巨大的影響力。黨內民主“對人民民主起示范和帶動作用”，依法治黨狀況對依法治國同樣“起示范和帶動作用”。黨不僅要成為依法治國的倡導者、推動者和執行者，而且要通過自身制度化和法律化建設成為依法治國的榜樣、模范和先導。然而，受中國傳統專制文化、中國共產黨產生的特殊背景和特殊歷史任務、建國后高度集中的計劃經濟體制以及黨內“左”的思想等共同作用和影響，我們黨在民主制度化建設方面存在著明顯缺失和缺陷，乃至爆發了一場史無前例的“文化大革命”。“文化大革命”發生的根本原因，正如黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》所總結的，是由于“我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，但卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜現象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命’的發動和發展。”古人云：“以古為鑒，可明得失”。恩格斯指出：“偉大的階級，正如偉大的民族一樣，都不如從自己所犯錯誤的后果學習來得快。”“文化大革命”留給我們的深刻教訓是，在黨內生活中必須摒棄“大民主”、“人治”式民主，實行法治式的民主，必須以法治黨，實現黨內民主的制度化、法律化。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”

二、構建黨內民主制度的完整性、健全性

民主的本意既然為“眾人之治”，就必須制定大家都遵守的規則，即法律和制度。如果沒有健全的制度和法制，也就不可能以法治黨，這就是所謂“國要有國法，黨要有黨規黨法”因此，法治的最重要特征是法律和各項制度的健全，使之有效地通行于整個社會生活諸領域判斷一個政黨法治化程度首先看這個政黨制度的是否健全。制度是把人們在某一領域中長期實踐獲得的經驗加以總結歸納概括和定型，以條例、規則的形式體現出來，用以規范人們行為的一種行為規范。黨內民主制度就是把長期以來黨的領導工作和黨內生活中的經驗教訓加以總結和概括，以黨內法規、條例、規則的形式體現出來，用以規范黨員和黨組織行為的一種行為規范。因此，黨內民主一開始就不僅僅是思想意識和工作作風問題，更重要的是黨內民主制度的建設問題。中國是一個只有專制傳統而缺乏民主精神的國家。毛澤東同志曾指出：“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西缺少了一件，中國的事情就辦不好。”我們黨領導人民進行新民主主義革命，不斷沖擊和破壞封建主義的經濟基礎和上層建筑，并建立起人民當家作主的新中國。但是，即使是這樣一場徹底的民主革命，也不可能對封建主義的舊思想、舊文化、舊傳統徹底上掃除干凈。“舊社會滅亡的時候，它的死尸是不能裝進棺材、埋入墳墓的。它在我們中間腐爛發臭并且毒害我們。”也“毒害”我們的黨內生活。從建國前一直延續到建國后，從戰爭時期一直延續到和平時期，并且至今還在發揮“慣性”作用。雖然我們黨自誕生之日起就十分重視黨的自身建設，但在新民主主義革命斗爭時期由于受黨的地位和革命斗爭形勢的制約，很難創建一套比較健全的黨內民主制度。即使有相關的制度，在當時特殊條件下也很難落實。如在戰爭時期，形勢瞬息萬變，如果事事都按規定的民主程序來決定，肯定要貽誤戰機。因此，在長期的革命斗爭時期，我們只能把黨的建設的重點放在黨的思想建設和作風建設上，至于黨的制度建設，只能等到革命斗爭勝利后。新中國成立后，受“左”的思想的干擾，我們一度把共產黨組織形態的先進性同民主制度的建立劃等號，誤以為共產黨的先進屬性會使黨內民主自然生成，忽略了對黨內民主制度及實現形式的探索，實踐中仍然偏重于黨內民主的思想意識教育和作風建設，導致黨內民主制度建設成為黨的自身建設的薄弱環節。在這種情況下，對我黨來說，建立和健全黨內民主各項制度就顯得尤為重要和迫切。黨內民主制度，既是無產階級政黨據以組織隊伍、開展活動所必不可少的要素，也是規定了政黨及其成員活動的根本原則和基本規范。只有建立和健全黨內民主的各項制度，才能為依法治黨提供制度保證，才能實現黨內生活的正常化、健康化。

三、維護黨內民主制度的尊嚴性、至上性

法治取代人治，不僅是人類社會進步的中心內容，而且是衡量民主政治成熟與否的標尺。孟德斯鳩說過，“政治自由并不是愿意做什么就做什么。”而僅僅是一種權利，即“做法律所許可的一切事情的權利”。自從人類進入現代社會以來，就沒有出現過脫離法律規范和約束的民主。民主是法治的基礎和前提，沒有民主就沒有法治。法治是民主的制度化、法律化，離開了法治，民主不僅會失去規范和保障，而且會導致無政府主義和個人專制。從這種意義上說，只有實行法治，才能實現現代民主政治。法治意味著崇尚法制和秩序，反對無政府狀態和沖突，強調任何組織和個人在法律面前都具有平等的地位。任何政治權力和個人都必須服從法律，法律在社會生活中具有最高的優先性、權威性和至上性。相對于依賴于個人的道德品質，具有強烈的隨意性、不確定性和專斷等特征的人治來說，法治主要依靠具有客觀性、確定性的制度和規范。黨內民主是一種以體系化的法律和制度性規范作為支撐的國家制度，雖然它不像國家民主那樣以國家強制力作為支撐，但它對黨的組織及黨員干部行使黨的權力和黨員群眾的行為起明顯的規范和制約作用。因此，在黨內生活中，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。只有把黨內生活納入法治化軌道，確立黨章及黨的各項制度在黨內生活中的權威性、嚴肅性、至上性，才能實現黨內生活的正常化、健康化，才能從制度上保證黨員的各項民主權利，使黨“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，也才能保持黨內生活的正常化，否則亡黨在所難免，在劫難逃。鄧小平總結“文化大革命”的經驗教訓，深刻地指出：“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。”同理可推，如果一個政黨的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不僅不可能不出事，而且一出事就是大事，會危及到黨的生命。江澤民在深刻反思前蘇聯和東歐共產黨垮臺的慘痛教訓的基礎上高屋建瓴地指出：“黨內民主是黨的生命。”鄧小平和江澤民關于發展黨內民主重要性的論斷闡明了，只有在黨內生活中維護黨內民主制度的尊嚴性、至上性，才能避免“文化大革命”的歷史重演，才能避免“重蹈”前蘇聯和東歐共產黨垮臺的“覆轍”。

四、追求黨內民主制度的體系性、權威性和功效性

所謂制度化，就是“組織與程序獲得價值和穩定的過程”。作為一個漸進過程，民主制度化一刻也離不開制度建設。在一般意義上，制度建設主要是通過特定的組織行為改進原有規程或建立新規程，以追求一種更高更好的組織效率和社會效益。對黨內民主來說，制度化所追求的目標通過制度的體系化、權威化和功效化等三個方面體現出來。因此，黨內民主制度化建設應從以下三個方面著手。第一，提高黨內民主制度的體系性。黨內民主作為一種制度，包括三個層面：一是根本制度即民主集中制。它是所有制度中最核心、最根本的部分，也是其它制度賴以創立的原則和基礎。因此，黨內民主制度化的重點就是貫徹執行黨的民主集中制。二是基本制度，包括黨的代表大會制，黨內民主選舉制、集體領導與分工負責制度、民主科學決策制度和黨員權利保障制度等。這些制度則是規范黨的機構運作和黨員行為的法定程序和有效規則。三是具體工作制度，如黨委會及其常委會的議事規則和決策程序等。它是根本制度和基本制度的在黨的生活中的具體化，也是維持各級黨組織日常工作的保障。十一屆三中全會以來，我們黨在黨內民主制度的建設方面取得了輝煌成就。先后頒布并實施了旨在保障和促進黨內民主發展的一系列黨紀、黨規等，初步建立了保證依法治黨的框架制度體系。成就固然巨大，但在黨內民主制度體系化方面還存在著諸多不足。如制度過于籠統、原則，制度之間缺乏鏈接，不配套等。因此，必須貫徹和落實黨的十六大關于“以完備的制度保障黨內民主”的精神，進一步提高黨內民主制度體系化水平。第二，樹立黨內民主制度的權威性。目前，在黨內生活中存在的許多黨內民主制度沒有能得到有效貫徹執行的一個重要原因，是由于黨章。黨章是全黨意志的集中體現，是黨組織內部運作的最高準則，黨章和其他黨內法規必須在黨內具有不可抗拒的權威。任何一級黨組織和黨員都必須嚴格依照黨章辦事，嚴格遵守黨章的規定。如果違反黨章規定，都必須嚴肅查處，追究責任。第三，提高黨內民主制度的功效性。機制是一種功能，它具有協調和潤滑作用。“黨的組織體制和活動機制把黨的組織和活動的諸要素，如黨員、黨的各級組織、黨的干部、各種規定和要求等有機的連接起來，加以組合、協調，使組織能夠像活的機體一樣運作”。因此，黨內民主體制和機制是把根本制度和具體制度有機有效地連接起來的傳送帶。離開了黨內民主體制和機制，再好的根本制度也無法得到體現，再切合實際的具體制度也不可能轉化為實際。換言之，離開了黨內民主體制和機制，黨內民主制度就無法實現預期的功能。因此，發展黨內民主必須“從改革體制機制入手”。通過體制機制創新，不斷提高黨內民主制度的功能，增強黨的活力和動力，使我們黨內生活呈現出既有集中又有民主，既有紀律又有自由，既有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面。

責任編輯 李萍