建立農村社會保障制度的比較分析

摘要：農村社會保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分。改革開放以來，我國農村經濟得到了較大發展，但農村社會保障制度卻嚴重滯后，城鄉差距逐步擴大。本文從各國城鄉社會保障制度建立的時間差、建立農村社會保障制度時農業部門的份額、人口壓力、經濟發展水平等方面作比較分析，闡述加快我國農村社會保障制度建設的重要性。

關鍵詞：農村；社會保障制度；比較

中圖分類號：F840．61

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)08-0185-02

一、我國農村社會保障制度的變遷

隨著我國社會經濟的發展變化，農村社會保障制度在形式、內容、方式和手段方面都發生了重大的變化，從整個發展過程來看，可以分為三個階段。

(一)第一階段(1950-1956)：農村社會保障制度形成時期

在建國初期，政府采取了社會救濟和優撫保障等措施，對遭遇天災人禍的農民和退伍軍人以及烈屬等給予一定的物質幫助、優撫與保障，建立了最初的社會保障網絡。但對農村社會保障并不十分重視，基本采取放任自流的做法。又由于農村經濟處于自然半自然狀態，農民對于正規的社會保障并無迫切的要求。于是在農村形成了以傳統的家庭保障為主，政府救濟為輔的社會保障結構。

(二)第二階段(1956-1979)：農村社會保障制度探索時期

農業合作社建立以后，農業剩余產出基本上由集體進行控制，農村家庭保障的地位明顯下降了，已經以比較規范的集體保障代替了家庭保障。1958年在“五?！敝贫鹊幕A上開始推行合作醫療，隨后中央又制定了人民公社“六十條”，規定了作為社會保障和發展集體福利事業的費用來源，大大提高了廣大農民的身體健康。另外，國家在發生災害時給予一定的救濟。這樣，廣大農村開始走向農村社隊集體經濟為依托、國家適當扶助的社會保障軌道。但農村社會保障水平仍十分低下。

(三)第三階段(1980至今)：農村社會保障制度改革創新時期

1980年開始，我國農村改革率先展開，農村聯產承包責任制全面推廣，農村生產力得到了極大的解放，農村社會和經濟取得了極大的發展。與此同時，農村對社會保障事業也提出了更高的要求，農業合作化失去了存在的物質基礎，大多數農民又回到了家庭保障的層次上。為此，我國農村開始了建立新型農村社會保障制度的長期探索。民政部自1987年以來，由點到面、逐步推開，基本上建立起范圍不同、標準不一的農村基層社會保障體系框架。1992年民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，農村社會養老保險開始在全國推行，同時，在某些地區進行了合作救災保險的試點工作，自1995年，農村最低生活保障制度已得到初步建立。這樣，在農村社會養老保障進入制度化建設階段的同時，農村合作醫療制度也有了鞏固與發展。

二、我國建立農村社會保障制度的比較

(一)城鄉社會保障制度建立的時間差比較

根據發達國家的經驗，城鄉社會保障制度的建立完善存在著時間差，這是一個十分普遍的現象。我們可以從社會保障制度的發展史來進行考察，現代社會保障制度有兩個來源：即傳統的濟貧扶困制度和近代的社會保險制度。其中，社會保險制度是現代社會保障制度的直接來源。社會保障也普遍存在著從城市到鄉村、從工業到農業的發展歷程。德國于1883年為工人建立了社會醫療保險制度，直到1957年才建立農村養老社會保險制度；美國早在1935年開辦職工養老保險，直到1990年才全面建立了農村社會養老保險，時間差為55年，到現在為止還未建立農村社會醫療保險制度。

通過比較可以發現：第一，各國建立城鄉社會養老保險的時間差比建立醫療保險的時間差要長；第二，越晚建立社會保障制度的國家，城鄉之間的時間差越短；第三，各國建立社會保障及建立城鄉社會保障的時間差方面存在著巨大的差別；第四，當時并不是世界上最發達資本主義國家的德國最先建立了社會保障制度。這樣我們可以得出兩個結論：一是在建立城鄉社會保障制度的時間選擇和時間差長短方面，國家具有很大的余地；二是社會保障制度根本上要與國民經濟發展相適應，但社會保障制度建立的時間選擇與城鄉社會保障制度建立的時間差受到各方面因素的影響。

(二)建立農村社會保障制度時農業部門的份額比較

以各國在建立農村社會養老保險時的情況為例。聯邦德國當時農業經濟占國民經濟總量的5．7％，農業勞動力結構份額為13．7％，而工業產值份額已達54．5％，工業勞動力結構份額為47．3％，在這種情況下工業對農業進行了有力的哺養。丹麥當時農業產值已降至GDP的6．9％，農業人口占全國勞動力總人口的8．2％。日本、波蘭、韓國、美國當時農業在國民經濟中的比重分別約為14．4％、14．5％、8．0％、2．0％。以上可以歸結為三點：一是建立農村社會保障制度是在工農業拉開一定距離，工業得到發展并足以對農業進行反哺的時候實現的；二是在建立農村社會保障制度時，農業在國民經濟中份額已降到很低；三是各國在建立農村社會保障時都考慮到了整個國民經濟發展的需要。

然而，我國農村農業以及城鄉差別問題與其他國家存在著巨大的差異：第一，為了保證農民的基本生活、極力發揮土地的福利績效，從而嚴重阻礙了土地的適當集中和農業的產業化生產。第二，我國人口眾多，要以占世界7％的土地養活占世界21％的人口。第三，我國農民對土地沒有所有權。第四，我國城市經濟依靠對農業實行的長期巨額剪刀差來完成，因此，我國城鄉之間具有嚴重的制度鴻溝和人為因素，城鄉區別的制度安排，使我國城市化水平嚴重落后于產業結構的變化。

(三)關于人口壓力的比較

農業人口的數量是影響農村社會保障制度的重要因素，考察各國在建立農村社會保障時的情形，可以發現當時他們的農業人口比重已經大大下降。如日本當時農業人口占總人口的比重為24．1％；丹麥為20％；即使當時農業人口比重較大的芬蘭與波蘭也在40％左右。也就是說，想要在農村建立較為完善的農村社會保障制度，農業人口比重必須大幅下降。

根據發達國家的經驗，他們都是在工業化中期建立了完善的農村養老保險制度。隨著工業化的發展，農村勞動力大量的流入城市，迅速提升了國家的城市化水平，使農村出現空心化現象，農業生產效率降低和農業市場風險增大，國家不得不考慮建立完善的農村社會保障制度以確保農業生產和農村社會的穩定，為建立農村社會保障制度創造了條件，也提出了需求。

我國的情況又與西方工業化國家有著關鍵性的區別，形成了二元經濟結構，又在城市與農村之間設定了人為的界限。因此，我國工業化推進過程中，并沒有出現大規模城市化潮流，而是出現了“民工潮”，城市化水平沒有真正提高農村“空心化”，農業生產卻“低效化”。又由于人口政策的失誤和醫療條件的改善，使我國將提前進入老齡化社會。這也給我國建立合理的農村社會保障制度提出了更高的要求，不得不讓我們重新考慮關于建立農村社會保障制度的時間選擇。

(四)建立農村社會保障制度的經濟發展水平比較

縱觀各國建立農村社會保障時的經濟發展狀況，它們的國民經濟都達到了較高的水平，一般是人均GDP 2000美元以上。根據各國工業化發展的階段來看，只要人均GDP超過了1000美元，就完成了工業化的第一次飛躍即農業為工業提供剩余的使命結束。在這一階段美國用了80年，日本持續了40年。在人均GDP 1000美元及以下時，工農業差距還不明顯，城鄉之間的矛盾沒有完全展開，工業還無力反哺農業。通過對新興工業化國家社會保障制度發展各階段的國民經濟的考察，可以將整個過程分作三個階段：即農業本身有了長足的發展并為工業提供大量剩余階段；工農業各自發展和積累，城市社會保障開始趨于完善階段；工業反哺農業，農村社會保障制度建立階段。我國國民經濟在經過二十多年的改革開放以后得到迅猛的發展，人均GDP已經超過1000美元，農業對工業的哺養時代已經結束。但是我國工農、城鄉的差距與矛盾已經非常尖銳，可見這種城鄉差距我國要比其他國家來得更早。

目前，我國社會經濟取得了巨大的發展，人民的生活水平都有了極大的提高，為我國進行社會保障制度的全面建設提供了強大的物質基礎?！笆蟆泵鞔_提出了全面建設小康社會的偉大目標，我黨又提出了堅持全面、科學、可持續的發展觀，實行以人為本、建設和諧社會的重要思想。可以說，健全和完善農村社會保障制度已是萬事俱備。只要我們能夠抓住時機，立于實際、統籌兼顧，就一定能夠創造性的建設具有中國特色的、符合中國國情的新的農村社會保障制度。

責任編輯 楊小民注：本文所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。