對檢察權外部監督制約機制的思考

內容摘要：當前檢察權外部監督制約存在一些弊端，要在保證檢察機關依法獨立行使檢察權的總的框架下，以司法體制改革為突破口，本著限權與放權相結合、到位但不越位的原則，對檢察權外部監督制約機制進行革新。

關鍵詞：檢察權 外部監督 檢察機關

在全國檢察機關深入開展“規范執法行為，促進執法公正”專項教育和社會主義法治理念教育活動中，深入探討對檢察權監督制約的現狀，對防止檢察權的濫用、發揮檢察機關法律監督職能作用，維護法制的統一有著十分重要的作用。

一、當前檢察權外部監督制約的現狀

檢察權的外部監督制約是相對于內部監督制約而言的一種監督制約方式，是指在檢察系統外部，由檢察系統以外的組織、部門或人，依照一定的權限，按照特定的程序所進行的監督制約。根據我國制度，當前檢察權的外部監督可分為以下幾方面內容：

1.權力機關的監督制約。是指依據憲法、人民代表大會及地方人民代表大會組織法、代表法等法律的規定，本級人民代表大會及其常務委員會、人大代表和上級人民代表大會及其常務委員會、人大代表，依法所享有對檢察工作的監督制約機制。

2.領導機關的監督制約。是指依據檢察機關領導體制的有關規定，由同級黨委以及上級黨委等權力機關對檢察權的監督制約機制。這種監督制約是中國特色司法體制確定的檢察機關實行黨的領導的具體和直接體現。

3.法定部門的監督制約。是指依據憲法、刑事訴訟法以及民事訴訟法等法律規定，公、檢、法三機關在刑事訴訟以及民事訴訟過程中賦予的監督制約機制。

4.約定群體的監督制約。是指人民檢察院為加強執法監督工作，根據檢察工作發展的需要，依據事先確定的程序和范圍所選定的有一定身份和代表性并具體負責對某一特定事項行使監督權的機制。這是檢察機關深化檢察工作改革、加強外部執法監督工作的創新性措施。

5.媒體輿論的監督制約。是指依據憲法和法律的規定，有關公民或社會組織，利用報紙、廣播、電視、網絡等傳媒，就檢察機關執法執紀活動所進行的宣傳報道。

二、當前檢察權外部監督制約存在的弊端

檢察權的外部監督問題，是一個比較敏感的問題，因為它不僅涉及中國的政治體制，同時涉及司法體制、涉及檢察機關的憲法權力和地位，因此很少有人愿意客觀地、實事求是地研究、總結這一問題，大多是抱著“摸著石頭過河”的思想，走到哪兒算哪兒。我們通過上文對當前檢察權外部監督的現狀可以看出，由于中國特色政治制度和文化背景的差異，在強調獨立行使檢察權的司法體制下，檢察權外部監督制約已經呈現出了上述的五種狀態，盡管這些外部監督制約既有上層權力專有的又有下層群眾可以享有的、既有統一規定的又有自行確定的、既有針對個案的監督制約還有對全局工作的監督制約，可謂是五花八門、紛繁復雜，仔細分析，檢察權的這些外部監督還有很多弊端，甚至還有很多不合法的情況存在。

(一）權力機關的監督制約，一定程度上存在缺少剛性的問題

檢察機關的外部監督制約，最根本的是人民代表大會的制約。憲法規定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。但在權力機關對檢察權監督制約過程中，只是已經明確了檢察權要接受監督制約的理念問題，但實際操作過程中還沒有一個合適的切入點，什么時候開始監督還沒有一個比較明確的說法和規定，同時整個權力機關的監督還主要是事后監督、被動監督，規定的不具體、不明確，表現得也比較松散，啟動訴訟程序或非人事任命手段還沒有一個有操作性的規程。新頒布的《監督法》雖然在范圍、方式方法、原則等方面作了原則的規定，但執行性還不夠強。

（二）領導機關的監督制約，一定程度上暴露出一些不合法的問題

一是容易受地方保護主義的影響，出現執法不公的現象。由于檢察機關的人財物權都受制于地方黨委和政府，檢察權不可避免地在一定程度上要成為實現地方利益的工具，從而產生司法不公；二是容易導致出現以權代法，以言代法的問題。在我們這個“人治”歷史頗為悠久的國家，某些掌權人物出于這樣或那樣的考慮，于法不顧，假公濟私，直接干預檢察工作或施加壓力，要求貫徹其意志是很常見的，極易產生司法不公；三是檢察官專業性得不到保障。一些不符合條件的人員被安插到檢察機關，使檢察機關的整體素質得不到提高，該進的進不來，該出的出不去，該提拔的提拔不了，影響干警潛能的發揮。

（三）法定部門的監督制約一定程度上還存在盲區

公檢法三機關在訴訟過程中應該是一個利益共同體，都應該圍繞保證訴訟的正常進行去發揮作用，這樣公檢法三機關每個機關的存在才有價值。也就是說哪個環節不盡職盡責，哪個環節就會面臨著失去自己利益的可能。但實踐來看，公檢法三機關的監督制約還只是局限在一些老套路上，淺層次、表面上的監督制約較多；檢察機關對公安、法院的監督制約較多，而公安、法院對檢察機關的監督制約較少；實體監督制約較多，程序監督制約較少；定罪量刑監督制約較多，強制措施監督制約較少；事先聯席統一思想、集體拍板的多，監督制約職能發揮得少；對法官的自由裁量權監督、以及一些懈怠行為、不作為行為的監督，明顯疲軟，表現出柔弱性和卑下性，使得有的案件不能得到公平、公正的處理。

（四）約定群體的監督制約，一定程度上還存在功利主義現象

實施人民監督員、特約檢察員、廉政監督員以及特約監督員等監督制約措施，初衷是為了增強檢察工作的透明度，提高檢察權行使的科學性和準確性，規范檢察權的運作。實踐中，人民監督員的監督，雖然從“三類案件”監督擴大到對“五種情形”的監督，但淺層次的較多、形式主義現象的較多，特別是對“五種情形”的監督還根本沒有一個啟動程序，基本上形同虛設，而且只是讓檢察機關聘任的非檢察人員監督一下罷了，搞法的內行讓不搞法的外行監督，其監督的準確性是可想而知的。

（五）媒體輿論的監督制約，一定程度上還存在形式主義的問題

新聞媒體是黨和政府的喉舌，新聞輿論是黨和政府聯系群眾的窗口，是上情下達、下情上傳的工具和載體。我國憲法明確規定公民有言論的自由。但實際生活中有的司法工作者把輿論監督看作是對司法獨立的一種侵犯，把獨立行使檢察權與輿論監督對立起來，找不到監督與獨立的最佳契合點、平衡點。有時過分強調新聞輿論的正面教育作用、輿論導向作用，對一些苗頭性、傾向性問題，經常是需要真相大白或四角落地后才能夠宣傳，跟不上新問題的發展，輿論監督制約明顯滯后。有的輿論監督還要看領導的意圖、需要得到領導的授意或批示才能報道，而此時已經時過境遷，公民的言論自由受到限制，人民群眾對其關心的事情也漸漸地缺少了熱情。

三、檢察權外部監督的發展方向構想

加強對檢察權的監督與保障檢察權的獨立行使，是一個矛盾的統一體，二者之間既有矛盾的一面又有契合的一面。如何解決它們之間的矛盾，尋求到一個理性與規則的最佳契合點，實現二者的平衡與契合，是當前一個急需解決的一個重大理論與實踐問題。中國特色的檢察權作為一項特殊、專有的權力，必須有監督制約存在來保證方向正確、作用到位，才能保證不被濫用。但也不能無限制地進行監督制約，要在保證檢察機關依法獨立行使檢察權的總的框架下，以中國特色社會主義理論作指導，以司法體制改革為突破口，本著限權與放權相結合、到位但不越位的原則，從實際出發，堅持科學的發展觀和政績觀，摒除形式主義和表面文章，有條不紊、扎實有效地進行。要做到該給予檢察機關的權力就要毫不吝惜地給予，該限制制約的檢察權力就要毫不留情的限制，從維護檢察機關的憲法地位出發，從國情出發，不擺花架子，不搞政績工程，切實明確監督重點，規范監督制約行為，努力解決檢察權外部監督無序、混亂的狀態，確保檢察權的正確行使。

1.對于權力機關的監督制約，應當在保證檢察機關獨立行使檢察權的基礎上，強化對檢察環節個案的監督，進一步完善《個案監督法》，明確個案監督的范圍、提起程序、處理辦法，把個案監督提起權交給權力機關，把監督的決定權交給上級檢察院，確保檢察權的統一。

2.對于領導機關的監督制約，要在堅持黨對檢察機關領導的前提下，便同級黨委的領導為上級黨委的領導，把檢察機關的人事權劃歸上級黨委，提高檢察機關的領導檔次，加強檢察機關上級對下級的領導力度，把財權、物權統一到最高人民檢察院或省級人民檢察院，防止地方保護主義的干預。

3.對于法定部門的監督制約，要嚴格落實分工負責、互相配合、互相制約的原則，加強對訴訟程序的監督、自由裁量權的監督以及變更強制措施的監督等，建立和完善公訴部門的量刑建議制度、三機關的變更強制措施通報制度、法律文書質量互相監督制度以及復議、復核、抗訴案件的事前聽證制度，強化制度的落實，切實把監督工作落到實處。

4.對于約定部門的監督制約，要杜絕做表面文章，重視所聘請的外部監督員隊伍的質量，實行監督員隊伍“海選”和資格認證制度，把各類監督員的聘請權交給黨委政法委，以確保監督員不被“同化”，保證監督員與檢察機關不“同流合污”。

5.對于媒體輿論的監督制約，要樹立公開才能公正的思想，本著理性、寬容的態度，相互尊重對方的職能、特點和運作方式，以廣闊的胸懷寬容媒體輿論的監督，不斷加強對檢察工作的媒體監督力度，達到檢察工作與媒體的相對和諧、基本平衡和良性互動。

責任編輯：張 東