問責(zé)“決策失誤”等

國家審計署審計長李金華曾說，領(lǐng)導(dǎo)干部因決策失誤帶來的巨大浪費(fèi)，比裝進(jìn)個人腰包更嚴(yán)重。他還說，有的領(lǐng)導(dǎo)干部貪污幾百萬元被查處大家拍手稱快，但有的領(lǐng)導(dǎo)大筆一揮造成決策失誤，可能一下子就損失十幾億、幾十個億，比貪污受賄更可怕。陜西省榆林市一位副市長在他的題為《一個副市長眼中的基層行政十弊》這一篇影響廣泛的文章中，更是直截了當(dāng)?shù)卣f“決策失誤是最大的腐敗”。

當(dāng)然，這樣說，不是說貪污受賄等腐敗的危害不嚴(yán)重，而是說，決策失誤所造成的危害更加觸目驚心。確實，如果我們細(xì)加剖析，就會發(fā)現(xiàn)，一些工程項目之所以令人匪夷所思，往往就是決策失誤造成的，它給中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展造成了極大的影響。

國家審計署報告披露，2002年全國審計機(jī)關(guān)查出由于違規(guī)擔(dān)保等決策失誤，給國家造成了72．3億元的損失；2004年，在他們對10家中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中查出，這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉及經(jīng)濟(jì)犯罪的金額為16億元，而由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)145億元，竟是9倍之多。2005年的審計報告又指出，當(dāng)年1至11月，全國共查出各類違法違規(guī)問題金額2900多億元，揭示損失浪費(fèi)問題金額也達(dá)150多億元，其中相當(dāng)一部分損失浪費(fèi)是由于決策失誤造成的。

同時，據(jù)世界銀行估計，從“七五”到“九五”的15年間，我國的投資決策失誤率在30％左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億至5000億元。

確實耐人尋味而又觸目驚心!誰能承受得起如此沉重的“失誤”?

群眾有一句順口溜，說決策失誤是“票子全花了，工程白搭了，領(lǐng)導(dǎo)高升了，百姓遭罪了”。

新中國成立，從大躍進(jìn)、文化大革命等政治決策的失誤，到大煉鋼鐵、圍湖造田以及一些地方政府經(jīng)濟(jì)決策的失誤，給中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會所造成的損失，無法估量。

當(dāng)然，這是從大的方面說的。這里，我們主要就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的決策失誤現(xiàn)象進(jìn)行觀察。

不堪承受的決策失誤

水鄉(xiāng)客

政策決策失誤

在我國，由于體制的原因，在相當(dāng)長的一段歷史時期，政府掌握了全部的經(jīng)濟(jì)

決策權(quán)。改革開放以來，雖然我們堅定不移地進(jìn)行政府管理體制改革，但是，仍然有相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)掌握在政府手中。由于一些領(lǐng)導(dǎo)干部不懂經(jīng)濟(jì)，不循規(guī)律，只是憑自己的經(jīng)驗和好惡行事，不進(jìn)行科學(xué)民主的決策，結(jié)果造成了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不合理，嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)，并由此造成了資源和資金的極大浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

最典型的是開發(fā)區(qū)的一哄而上。上世紀(jì)九十年代，曾出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)建設(shè)熱，不少地方罔顧實際、不顧規(guī)律，從省到市到省到鄉(xiāng)甚至村一級，都紛紛建設(shè)開發(fā)區(qū)。粗略估計，這一時期各地上馬的大大小小名目繁多的開發(fā)區(qū)多達(dá)一萬個。結(jié)果則是事與愿違，不少開發(fā)區(qū)既荒蕪了大片土地，又損失了巨額資金。河南省靈寶市豫靈鎮(zhèn)借債建開發(fā)區(qū)，結(jié)果欠下了一億多元債務(wù)，按照該鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力，還清債務(wù)得要100年。

屬于政策性決策失誤的，還有由于對產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的把握不準(zhǔn)，對市場消費(fèi)能力的估計失當(dāng)，一度使相當(dāng)一些產(chǎn)業(yè)盲目建設(shè)、急速擴(kuò)張，造成了在相當(dāng)一段時期我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理問題突出。

溫家寶總理在2004年2月10日召開的一次會議上指出，不少行業(yè)和地方盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。比如鋼鐵業(yè)，有關(guān)人士就憂慮地指出，新的“大煉鋼鐵”趨勢已現(xiàn)，近幾年來的增幅之大已破世界歷史紀(jì)錄，全國人均產(chǎn)鋼達(dá)到140公斤，超過世界平均水平，而且這一勢頭有增無減。

過熱趨勢有增無減的當(dāng)然不僅僅是鋼鐵產(chǎn)業(yè)，其他如電力行業(yè)也出現(xiàn)了類似的現(xiàn)象。內(nèi)蒙古就是由于對宏觀調(diào)控的全局性、重要性和嚴(yán)肅性缺乏認(rèn)識，片面追求電站建設(shè)規(guī)模，在電力建設(shè)上做出了錯誤決策。

2006年8月16日，國務(wù)院對內(nèi)蒙古新豐熱電公司違規(guī)建設(shè)問題和重大施工事故相關(guān)責(zé)任人員做出嚴(yán)肅處理，并責(zé)成對項目違規(guī)建設(shè)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的自治區(qū)政府正副三位主席向國務(wù)院做出書面檢查。據(jù)調(diào)查，新豐電廠建設(shè)規(guī)模為兩臺30萬千瓦燃煤機(jī)組，工程總投資達(dá)28．88億元。而且在項目的建設(shè)過程中，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門和企業(yè)還越權(quán)審批、違規(guī)批地、虛假申報、突擊建設(shè)。尤其是在國家有關(guān)部門將其確定為違規(guī)項目、明令停工后，電站建設(shè)施工仍未得到制止。更嚴(yán)重的是，內(nèi)蒙古全區(qū)違規(guī)建設(shè)電站規(guī)模高達(dá)860萬千瓦，嚴(yán)重背離了科學(xué)發(fā)展的軌道。

同時，在資本市場上，也曾出現(xiàn)重大的政策性決策失誤。比如，國有股減持方案的出臺，誘發(fā)和加速了滬深股市的一次暴跌。著名證券專家韓志國說，由于決策失當(dāng)，國有股減持只收回了幾十億元的資金，但股市暴跌卻使1．8萬億元的市值被蒸發(fā)了。如果按當(dāng)年lO月底的股本結(jié)構(gòu)來計算，那么流通股損失的市值大致為6200多億元，非流通股損失的市值大致為1．18萬億元。其中，國家股的市值損失大致為8300多億元，法人股的市值損失大致為3300多億元。由于法人股的絕大部分都具有國有性質(zhì)，因而在這輪股市暴跌中，國有資產(chǎn)的市值損失實際上大大超過一萬億元。為了阻止股市繼續(xù)暴跌，中國證監(jiān)會不得不暫停了國有股減持方案的實施。有人把這種結(jié)果概括為全盤皆輸：決策者損失的是權(quán)威，持股者損失的是金錢，市場損失的是機(jī)制，社會損失的是信譽(yù)。

項目決策失誤

平心而論，不少領(lǐng)導(dǎo)干部想上項目、上大項目、多上大項目，出發(fā)點往往是想“為官一任，造福一方”。特別是現(xiàn)在各地競爭激烈，主要領(lǐng)導(dǎo)大多肩負(fù)著“比學(xué)趕超”的壓力。如果項目成功上馬，就可以極大地“拉動”地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。所以，一些領(lǐng)導(dǎo)干部往往輕易決策，不顧實際地拼命“上項目”，結(jié)果是盲目的決策導(dǎo)致了國家巨額投資付諸東流，政府背上了沉重的包袱。

機(jī)場投資建設(shè)中出現(xiàn)的決策失誤，非常典型。

廣東省珠海市當(dāng)時的主要領(lǐng)導(dǎo)決心建造“全國最先進(jìn)的機(jī)場”，于是拍板于1995年投資40億元(總造價69億元)建設(shè)珠海機(jī)場。他們原本指望機(jī)場靠營業(yè)收入來償還銀行的貸款和拖欠的工程款，不料卻陷入了巨大的虧損之中，拖欠的巨額債務(wù)根本沒有能力償還。事實上，當(dāng)時在決策過程中，已經(jīng)出現(xiàn)許多失誤現(xiàn)象。

當(dāng)初，國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)珠海機(jī)場的規(guī)模，是利用舊三灶機(jī)場改建為中型國內(nèi)機(jī)場，跑道長2800米，投資額2億元，而當(dāng)時的珠海市主要領(lǐng)導(dǎo)卻擅自更改這一決定，另行填海興建跑道長達(dá)4000米的大型國際機(jī)場，單是機(jī)場本身的投資額就達(dá)到40多億元。對此，國務(wù)院曾發(fā)文做出嚴(yán)厲批評。除了批評擅自更改中央決定外，還批評未經(jīng)國家批準(zhǔn)就簽訂了引進(jìn)國外先進(jìn)的導(dǎo)航和地面服務(wù)設(shè)施的商務(wù)合同，支付定金1500萬美元。造成既成事實后，要求國家批準(zhǔn)借用國際商業(yè)貸款指標(biāo)9060萬美元，在未經(jīng)國家批準(zhǔn)開工的情況下，主體工程已建設(shè)大半。國務(wù)院的文件還具有預(yù)見性地指出，“目前，在半徑不到100公里的范圍內(nèi)，已經(jīng)建成和正在建設(shè)的有深圳、珠海等四個國際機(jī)場，并已開始建設(shè)或準(zhǔn)備建設(shè)高速公路、高速鐵路等，使珠海機(jī)場客流量在較長時間內(nèi)很難達(dá)到預(yù)期的要求，直接影響到還款能力”。

當(dāng)然，在機(jī)場建設(shè)項目上，虧損的并不僅僅是珠海機(jī)場。四川綿陽機(jī)場于2001年竣工通航，當(dāng)年就虧損3800多萬元。在竣工后的兩年間，還有1億多元工程款未付清。據(jù)審計部門調(diào)查，綿陽機(jī)場幾年來未發(fā)揮或未完全發(fā)揮投資效益的資產(chǎn)高達(dá)2．2億多元。

即便如此，這幾年來，機(jī)場熱還是一直“高燒不退”。一個最常聽到的理由是，為了“改善投資環(huán)境”。不少地方政府表示，如果當(dāng)?shù)赜幸粋€機(jī)場，哪怕是只有一條跑道的小機(jī)場，“只要天上飛的能在我們這兒著陸，我們就可以和外商談投資的事”。但是，他們往往很少考慮客流吞吐量、地理位置和交通需求如何，以及機(jī)場建設(shè)的后續(xù)問題，即缺少的是決策前的可行性研究。統(tǒng)計表明，支線飛機(jī)的上座率達(dá)到年流量50萬人次，是盈虧平衡點。

除了機(jī)場這樣的巨大投資項目外，因決策失誤所導(dǎo)致的項目失敗，在其他領(lǐng)域也多有發(fā)生。

總投資高達(dá)80億元的廣州乙烯工程項目，也是決策失誤的典型。當(dāng)初的決策者一味樂觀于“石化企業(yè)效益一片大好”，而沒有充分考慮這一巨大投資工程項目的遠(yuǎn)景，更沒有考慮到國際市場能源供應(yīng)的掣肘，特別是國家投資體制發(fā)生的變化。以往，國家重點項目都由國家撥款，等廣州爭取到乙烯項目后，國家投資體制發(fā)生了變化，改為地方籌款為主，原定由廣州市和中石化各出資一半的合資比例變?yōu)?：1。然而，在形勢已經(jīng)發(fā)生了巨變的情況下，項目決策者仍然“成竹在胸”。結(jié)果，工程從1988年國家批準(zhǔn)立項，幾經(jīng)周折到1997年8月建成試產(chǎn)，即由于自身資金嚴(yán)重不足，試產(chǎn)不到3個月便宣告停產(chǎn)。試產(chǎn)3個月實現(xiàn)的銷售收入只有1億多元，而在建設(shè)投資中已有7億多元的資金缺口，建設(shè)期投資的債務(wù)利息每年最少要5億至8億元。所以說，這樣的結(jié)局，是在上馬時就已經(jīng)決定了。

規(guī)劃決策失誤

一項大型工程的規(guī)劃設(shè)計，不僅會影響到項目本身的經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是會改變周邊的環(huán)境狀況。所以一旦規(guī)劃設(shè)計失誤，遭受損失的不僅僅是財政投資，還會出現(xiàn)許多連帶災(zāi)害。

安徽省合肥市投資億元上馬的“現(xiàn)代化垃圾處理廠”最后成了“垃圾工程”，就是一個實例。那么，當(dāng)初是如何規(guī)劃決策的呢?

當(dāng)時，合肥正在熱火朝天地創(chuàng)建國家衛(wèi)生和環(huán)保城市，所以考慮在垃圾處理上也要有超前意識，并決定哪怕財力有限，也要興建一個采用國外先進(jìn)技術(shù)的大型現(xiàn)代化垃圾處理廠。這個總投資達(dá)1．06億元的項目，是安徽省和合肥市的重點工程，所以很快通過了全部審批程序。審批得以通過，最重要的是可行性研究報告。而專家經(jīng)過多輪論證后，一致選擇了堆肥工藝。然而現(xiàn)在卻又一致認(rèn)為，垃圾處理廠之所以沒有發(fā)揮效益，就是因為堆肥工藝選錯了，它太超前，不符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。

明明脫離了實際，可當(dāng)時專家又怎么眾口一詞認(rèn)為規(guī)劃設(shè)計應(yīng)該超前呢?原來這里有一個“奧妙”，就是在專家論證之前，合肥市政府已經(jīng)有了明確意向。在市政府的一份會議紀(jì)要里，已明確提出這個項目應(yīng)采用堆肥工藝。既然市里已經(jīng)定了調(diào)子，專家們也就一致建議“為了創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，要建一座與現(xiàn)代化城市相匹配的現(xiàn)代化大型垃圾處理廠”了。

然而，2001年工程竣工剛一試運(yùn)行，就發(fā)現(xiàn)“事與愿違”，存在嚴(yán)重問題，唯一的選擇就是停用。作為補(bǔ)救措施，合肥市政府不得不再投入一億多元，興建了一個生活垃圾廠。但幾年下來還是不堪重負(fù)，終于造成嚴(yán)重污染。

近年來，城市建設(shè)(包括搬遷、擴(kuò)建)越來越追求“時尚”，一些地方一味地貪大求洋，互相攀比，動輒以創(chuàng)“中國第一”和“世界記錄”為榮，有的靠高投入、高負(fù)債而突出“高價政績”，給國家和人民造成了很大損失。

玉門市是甘肅省酒泉市所屬的縣級市，人口只有18．9萬，2004年全市財政收入僅為1．4億元。然而，這個小縣城竟敢花7億元進(jìn)行“豪華搬遷”。特別是由于規(guī)劃設(shè)計得不科學(xué)，或拆掉重建，或停止?fàn)I業(yè)，遭到了當(dāng)?shù)厝罕姾蜕鐣浾摰募怃J批評。

該市2003年8月建成的占地7萬平方米、總投資690萬元的世紀(jì)廣場，在2005年10月中旬又扒掉地面重新建設(shè)，新建總投資達(dá)1500萬元。為什么要扒掉重建?一是彩磚地面冬天太滑，不利于人們行走；其次是因為鹽堿侵蝕得太厲害，許多地面已被嚴(yán)重破壞。另外，投資2800萬元、按三星級標(biāo)準(zhǔn)建造的集住宿、餐飲、商務(wù)、辦公于一體的現(xiàn)代化涉外玉門賓館，由于客源稀少，也已停止?fàn)I業(yè)。

“豪華搬遷”讓當(dāng)?shù)刎斦巴覆贿^氣來”。截至去年底，僅建設(shè)局的負(fù)債就超過一億元。長期負(fù)債建設(shè)，造成欠款不斷增加，農(nóng)民工工資拖欠嚴(yán)重，多次被酒泉市清欠辦通報。

個人決策失誤

一些國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)大慷國家之慨，在投資、擔(dān)保等方面，根本不予充分的調(diào)查、分析和研究，往往是“腦袋一拍，大筆一揮”，便擅自盲目決策，致使國家的巨額財產(chǎn)付之東流。還有由于一些地方的領(lǐng)導(dǎo)盲目追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，沒有樹立起科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，因而不顧當(dāng)?shù)貙嶋H、群眾意愿和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律，獨斷專行，這就出現(xiàn)了許多“三拍現(xiàn)象”，即拍腦袋決策、拍胸脯承諾、拍屁股走人，屢屢因決策失誤而勞民傷財，貽害一方。

最典型的莫過于國家電力公司原任個別官員的決策失誤所導(dǎo)致的巨額損失。2003年，國家審計署抽調(diào)大約1300余人對國電公司進(jìn)行審計，發(fā)現(xiàn)國電公司在投資、借款、擔(dān)保、大額采購等方面的決策失誤而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失，已達(dá)到觸目驚心的程度，涉及的金額高達(dá)78．4億元。其中因個別領(lǐng)導(dǎo)違反決策程序或擅自決策，造成的損失或潛在損失就達(dá)32．8億元，占42％。一位參與了此次審計的官員說：“毫不夸張地說，前任某些官員對國有資產(chǎn)的處理，完全可以用‘慷慨’形容。”一個例子是，北京供電公司總經(jīng)理趙某在公司不具備獨立法人資格的情況下，在1994至1996年間，擅自為北京威克瑞公司提供擔(dān)保，本息合計11．2億元。由于威克瑞公司瀕臨破產(chǎn)，經(jīng)法院判決，北京供電公司承擔(dān)部分賠償責(zé)任，造成損失4．57億元。

地方上，安徽省原副省長王懷忠在任阜陽市委書記期間那些“志得意滿”的“戰(zhàn)略”決策，也造成了巨大的損失。王懷忠干什么都是“大”字當(dāng)頭，什么“構(gòu)建工業(yè)大走廊，營造外貿(mào)大都市”、“十大農(nóng)業(yè)艦隊，五大農(nóng)業(yè)工程”等等，一時間走進(jìn)阜陽，讓人仿佛重又回到了“大躍進(jìn)”時代。結(jié)果，他“拍屁股”走人了，給阜陽留下了20億元的“政績包袱”，相當(dāng)于阜陽財政可支配收入的5倍，至少透支了未來10年的財力。

河南省盧氏縣委原書記杜保乾提出在盧氏這座北方小山城創(chuàng)建“突出山城特色，體現(xiàn)南國風(fēng)光，爭創(chuàng)全國一流”的城市化建設(shè)的決策，也荒唐透頂。為了“形象”，他竟然別出心裁地用自己的“構(gòu)想”代替城建部門的規(guī)劃，刨掉了原有郁郁蔥蔥的泡桐樹，建起了7條不同風(fēng)格的綠色街道：棕櫚樹一條街、云杉一條街、四季桂一條街、竹子一條街、柳樹一條街、黃楊樹一條街、泡桐一條街。那些只適宜南方環(huán)境的樹種，自然成活率極低，是栽了死，死了栽，栽了再死。為建造這些“形象工程”，僅資金耗費(fèi)就達(dá)1300多萬元，而且這些資金都是國家撥給盧氏縣的扶貧款。還有所謂的“紅色革命”，也是荒唐透頂。他規(guī)定，全縣無論城鄉(xiāng)，沿公路的人家必須刷上鐵銹紅。因此，該縣沿線公路兩側(cè)目力所及的磚房、土房，以及廁所、豬圈，一片紅色，就連偏遠(yuǎn)的山區(qū)小村也未能幸免。而且凡是上級領(lǐng)導(dǎo)來檢查工作，就必須重新粉刷一遍。

編輯：韓鐵馬

決策失誤無異于化神奇為腐朽

楊宇立

近代以來，中國是對公權(quán)力決策失誤最感切膚之痛的國家之一。政治方面，閉關(guān)鎖國的政策導(dǎo)致了“落后就要挨打”的民族災(zāi)難。“大躍進(jìn)”、“文革”讓中國在世界丟盡顏面，經(jīng)濟(jì)損失更讓人提起來就傷心。這個賬也許永遠(yuǎn)都算不清，但有一個結(jié)論能說清楚，即公權(quán)力決策失誤的貽害最大，而以私權(quán)利為基礎(chǔ)的決策最正當(dāng)。

人類無法保證決策沒有失誤。比如美國發(fā)動第二次海灣戰(zhàn)爭，已顯出與越南戰(zhàn)爭失敗很相似的特征。現(xiàn)代文明要求，公民對所有涉及納稅人血汗錢的公共決策保持充分的敏感，同時高度尊重他人在私域內(nèi)的決策權(quán)利——“好心好意”為別人“當(dāng)家作主”的邏輯已經(jīng)相當(dāng)過時了，況且失敗的合法決策多少都有些“前車之鑒”和“成功之母”的意義。

1978年諾貝爾獎獲得者H·西蒙有句名言“管理就是決策”。他證明了決策方案不可能達(dá)到最優(yōu)，人們只能在“滿意”和“許可”之間取舍。他認(rèn)為，由于信息不完備，會導(dǎo)致決策方案不完備和方案實施過程不清晰，進(jìn)而使決策后果不可比。可見任何決策都有些“賭”的成分。西蒙從未提及舞弄權(quán)力所造成的“拍腦袋”、“出政績”和“心血來潮”式的決策算怎么回事。

對決策權(quán)力與決策責(zé)任之間關(guān)聯(lián)的拿捏，能準(zhǔn)確檢測一個公民名副其實的程度。簡單如，一個家長偏愛哪一個孩子或某種教育方式，你管得著嗎?你不管，表示你尊重別人的權(quán)利；如果一個家長虐待自家的孩子和老人，你難道不愿意公開表達(dá)一點抗議嗎?這樣做了，表示你有公德，是對“涉公”事務(wù)的積極實踐。

接下來我們評析若干決策案例。

——上世紀(jì)50年代，前蘇聯(lián)和日本同時面臨電子產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的重大抉擇。日本認(rèn)為，雖然當(dāng)時的晶體管技術(shù)還不穩(wěn)定，但小型化可能是應(yīng)用電子技術(shù)的必由之路。于是日本把完善晶體管技術(shù)作為產(chǎn)業(yè)方向。前蘇聯(lián)當(dāng)時擁有世界上最先進(jìn)的電子管生產(chǎn)技術(shù)。他們認(rèn)為，延長電子管使用壽命并使之小型化是當(dāng)務(wù)之急，于是不再理會晶體管技術(shù)。

20年之后，日本的電子技術(shù)總體領(lǐng)先前蘇聯(lián)近20年，后者只能在軍事領(lǐng)域進(jìn)行有限的趕超。比較兩國的決策后果固然重要，但關(guān)鍵的差異卻是，有許多日本商人憑借開發(fā)與晶體管有關(guān)的產(chǎn)品發(fā)了大財，世界市場上充斥著日本的電子產(chǎn)品；前蘇聯(lián)卻無一人因為要對重大決策的失誤負(fù)責(zé)被送到西伯利亞去流放。所以他們還會再錯。

——中國開放初期，菲利浦公司和日本電器財團(tuán)分別來中國考察電視機(jī)市場后獲悉：中國人窮，住房緊張，南方潮濕，電壓不是110V，等等。菲利浦決定撤退。而日本人卻認(rèn)為，中國人雖然窮，各家還是有些儲蓄的，住房雖然緊張，但電視機(jī)卻有點炫耀性消費(fèi)效用。至于潮濕和電壓問題，技術(shù)上都不難解決。結(jié)果，日本通過向中國大量出口黑白電視機(jī)，延緩了其生產(chǎn)線被拆除的命運(yùn)。中國市場還為日本企業(yè)提供了不少就業(yè)崗位。當(dāng)然，決策能贏一次不等于次次都能贏。日本汽車業(yè)看中國市場就大大地看走了眼，拱手讓德國同行在中國賺足了錢。

到上世紀(jì)末，日本人在創(chuàng)新活動中的自豪感，在美國新經(jīng)濟(jì)的驚人崛起中遭遇了嚴(yán)重的挫折。日本人痛苦地反省：為什么像比爾·蓋茨這樣的人物沒有在日本出現(xiàn)?后來他們發(fā)現(xiàn)，在每一個成功的美國IT企業(yè)行進(jìn)的道路上，大約躺著兩千家破產(chǎn)企業(yè)的“尸體”。這種代價是美國的制度可以承受的，在日本就不行。一一在決策失誤的表演場上，美國人不是從不登臺的“角”。早在尼克松政府時期，美國人就拿出巨額公共資金投入“攻克癌癥計劃”，失敗了。之前，這個“汽車輪子上的國家”還試圖研制汽車的陶瓷發(fā)動機(jī)，花了不少冤枉錢。不過公道地說，美國既有的制度安排確有很強(qiáng)的糾錯能力。“程序至上”原則，能在相當(dāng)程度上標(biāo)識出“誤區(qū)”和“陷阱”，使后來者懸崖勒馬。

素以嚴(yán)謹(jǐn)著稱的歐洲人也不是沒有“花錢買教訓(xùn)”的經(jīng)歷。他們?yōu)檠兄瞥羲倜窈斤w機(jī)，即協(xié)和式飛機(jī)，投入數(shù)百億美元，最終生產(chǎn)出15架便封存了生產(chǎn)線，賠得一塌糊涂。因為，民航客機(jī)需達(dá)到400架以上的生產(chǎn)規(guī)模才有經(jīng)濟(jì)效益。

——不分青紅皂白地大罵決策失誤是不對的。人類不能自斷創(chuàng)新之路。所有決策失誤都有“試錯”的意義。然而，對于那些無視科學(xué)規(guī)律，一錯再錯，拿公共資金支撐“政績工程”的決策失誤，恨不起來的人是沒有資格講良心的。如果決策權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，那么，決策對上對下都不能負(fù)責(zé)。

河南省某明星村黨委書記一意孤行，“力排眾議”搞什么“永動機(jī)”，突顯了其物理知識不及高中水平。該項目浪費(fèi)四千萬，他竟然毫發(fā)無損，重演了一場現(xiàn)代版的“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”的荒唐戲。那些投入“永動機(jī)”研制活動的專家們，究竟是揣著怎樣陰暗的心理投入“研發(fā)”的?同樣是四千萬，曾建成了世界上最大的人造微縮景觀“三峽集錦”景區(qū)，經(jīng)過四年“門前冷落游客稀”的尷尬之后被拆除了。建，用公家的錢；拆，仍用公家的錢，相關(guān)責(zé)任人居然沒有損失一針一線。

——市場經(jīng)濟(jì)以競爭為特征，盲目競爭是市場的衍生品。中國初搞市場經(jīng)濟(jì)時，各地盲目開工的項目不少，對緩解短缺有一定積極意義。但由于當(dāng)時政府的宏觀調(diào)控技藝生疏，被浪費(fèi)掉的資金也很驚人。

“八五”期間，全國引進(jìn)彩電生產(chǎn)線160多條，生產(chǎn)能力達(dá)兩千萬臺，市場容量僅一千萬臺。洗衣機(jī)、電冰箱生產(chǎn)線也都來個一哄而上，隨后一哄而散，多少白花花的銀子就這樣被蒸發(fā)掉了。目前，中國汽車生產(chǎn)線的開工率約70％，各地仍有許多新項目在涌躍上馬。中國棉紡生產(chǎn)線閑置1／3，鋁材生產(chǎn)廠家的設(shè)備利用率僅20％。中國市場上需要的50億只易拉罐，對應(yīng)著100億只的生產(chǎn)能力。這種局面固然令人心酸，但還不是最令人心痛和憤怒的盲目決策后果。

——臭名昭著的河南中原制藥廠建設(shè)項目慘敗至今，不知責(zé)任人是否安然無恙?該項目是醫(yī)藥行業(yè)“七五”、“八五”期間的最大工程，利用世行貸款，總投資18億，占地1300畝，沒投產(chǎn)就破產(chǎn)了。一個項目就讓每個中國人損失了約1．5元錢。該項目失敗的表面原因是，沒心沒肺、無法無天的中方?jīng)Q策者出國考察數(shù)番，引進(jìn)的技術(shù)居然來自根本沒有專利技術(shù)、僅20多人的一家瑞士“野雞公司”。

我國凡屬涉及大項目的投資決策，公權(quán)力總脫不了干系。如今，中國人已能以較高的文明水準(zhǔn)，平靜地看待民營企業(yè)投資決策之成敗，但不能容忍某些官員用大把的公款耍大爺決策之威風(fēng)。

企業(yè)的重大決策受到地方官員意志的影響，是一種很壞的“敗家子”式官商關(guān)系。1992年史玉柱蓋巨人大廈時，出臺的方案是18層。一個領(lǐng)導(dǎo)提議蓋高一點，于是設(shè)計到54層再到64層。1994年又來了一位領(lǐng)導(dǎo)之后，圖紙上的大廈變成了70層。不久，巨人大廈轟然倒塌。史玉柱因此而破產(chǎn)還真冤枉，因為領(lǐng)導(dǎo)既不負(fù)有限責(zé)任，更不負(fù)無限責(zé)任。

——原北京市長彭真最后拍板長安街的建設(shè)規(guī)模的時候，有不少人以為貪大求洋。現(xiàn)在重提這個案例，已被視為決策具有高瞻遠(yuǎn)矚水平的典范。問題是，有些地方領(lǐng)導(dǎo)全無高瞻遠(yuǎn)矚的本事，卻有決定項目及建設(shè)規(guī)模的強(qiáng)勢權(quán)力，導(dǎo)致失誤連連。

——綜合國家審計署披露的審計對象和違規(guī)金額，人們不難發(fā)現(xiàn)，“涉公”、“涉權(quán)”是共同的因素。一個貪官貪污幾百萬元被判刑，人們已從拍手稱快變?yōu)槁槟静蝗省Ｔ蚝芎唵危驗樵凇按蠊P一揮造成重大決策失誤”的抽象文字背后，有數(shù)億、甚至十幾個億的公共資金損失。多數(shù)情況下，決策失誤都比貪污腐敗更有效率地打擊了老百姓的錢包。

去年僅對10家央企原任領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計就發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)犯罪額約16億，但因決策失誤、管理不善造成的損失高達(dá)145億。用這筆錢、以市場方式為民營企業(yè)提供融資，能新增多少就業(yè)崗位?令人失望的國有企業(yè)在2002年1～11月間，僅僅由于錯誤擔(dān)保、投資和借款等，就損失72億元。等于每個中國人損失了5．5元。這些本應(yīng)能創(chuàng)造財富或治病救人、安排下崗職工生活的寶貴資金，經(jīng)過垃圾化的決策，真正實現(xiàn)了“化神奇為腐朽、化腐朽為糞土”的過程。

現(xiàn)代文明最基本的決策原則是，找不到責(zé)任人和負(fù)責(zé)方式，就取消決策。

(作者系上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員、博導(dǎo))

編輯：靳偉華

問責(zé)賠償彰顯責(zé)任理念

雷 達(dá)

“貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪”，對此，應(yīng)該說人們已經(jīng)達(dá)成了共識。但是，因決策失誤造成的巨大浪費(fèi)和損失，一般卻很少有人關(guān)注，也懶得算賬，而且在大多數(shù)情況下，往往還對決策失誤不以為意，常常以“權(quán)當(dāng)交了一筆學(xué)費(fèi)”而輕輕放過，很少去追究決策失誤者的責(zé)任，更不要說提議賠償了。

面對因決策失誤導(dǎo)致的浪費(fèi)和損失，我們不應(yīng)該“心平如水”，對各種各樣的決策失誤，更不能一直“束手無策”下去。

令人欣慰的是，遏制這種現(xiàn)象的信號已經(jīng)發(fā)出，并且日漸見強(qiáng)。2001年，深圳市出臺了有關(guān)意見，指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部因個人決策失誤或工作過錯造成重大損失的，應(yīng)當(dāng)引咎辭職。”兩年后，他們又開始實行“績效審計”，從而引入了決策問責(zé)。其他如海南、重慶、上海、黑龍江等省市，都針對決策失誤出臺了相應(yīng)的問責(zé)法規(guī)。國家審計署近年來也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，今后將不斷加強(qiáng)“績效審計”，所透露出來的信息，也是更加著眼于檢查因決策失誤所造成的浪費(fèi)和損失，以及其中的違法違規(guī)問題。

與此同時，另一個信號，也讓人備感欣慰，那就是不久前海南省省長在該省的一次省委全會上明確表示，從現(xiàn)在開始，由于海南地方政府自身原因給投資者造成重大損失的，將由當(dāng)?shù)卣婪ǔ袚?dān)賠償、補(bǔ)償責(zé)任。

由于政府決策失誤，給國家財產(chǎn)造成損失，或者給投資者造成財產(chǎn)損失的，以往一般都是對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批評教育了事，大不了要求其“深刻檢查”。現(xiàn)在，隨著決策問責(zé)制的建立、健全，對決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部再也難辭其咎、難逃其責(zé)了。

決策問責(zé)制的建立、健全，對于防止領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象，對于促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化，具有重要意義。海南省在決策問責(zé)制的基礎(chǔ)上建立政府決策失誤賠償機(jī)制，則比決策問責(zé)制更進(jìn)了一步。

以往，政府由于決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失后，很少意識到應(yīng)該給遭受損失者以經(jīng)濟(jì)上的賠償。比如，一些農(nóng)村基層政府推行所謂“逼民致富”政策，強(qiáng)制農(nóng)民種這種那，結(jié)果由于產(chǎn)品滯銷等原因使農(nóng)民慘遭損失，政府往往仍然是“無事一身輕”，而農(nóng)民也只能自認(rèn)倒霉。再如，一些地方政府的決策朝令夕改，今天這樣規(guī)劃，明天那樣規(guī)劃，今天建明天拆，也會給投資者造成巨大損失，而投資者所能得到的，可能僅僅是一句無關(guān)痛癢的道歉，甚至連道歉都沒有。盡管決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部可能會受到黨紀(jì)政紀(jì)乃至法律懲處，但是這種懲處，對于遭受損失者來說，并不能讓他們挽回經(jīng)濟(jì)損失。至于對決策失誤者連責(zé)任追究都沒有，對遭受損失者來說更是連“安慰”都得不到。

政府決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失，最后完全由投資者“埋單”，顯然是極不合理、極不公平的，會給投資者造成巨大的傷害。從這個角度看，建立政府決策失誤賠償制，由政府向受損失者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償或補(bǔ)償，讓政府來為自己的決策失誤“埋單”，不僅是應(yīng)該的，也是必須的。

再進(jìn)一步說，由政府承擔(dān)決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失，依法向受損者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，其背后所蘊(yùn)含的執(zhí)政理念，是政府應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該為投資者提供科學(xué)決策，尊重和保護(hù)投資者的權(quán)益。海南省建立的政府決策失誤賠償制，尚屬“新生事物”，客觀上還有考慮不周全之處。比如，他們僅僅提出對投資者造成了重大損失予以賠償。那么，損害了不屬于投資的一般群眾的利益，要不要賠償(補(bǔ)償)?給國家造成了損失，要不要追究決策失誤者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任?凡此種種，我認(rèn)為，政策和法規(guī)都應(yīng)該及時“跟進(jìn)”。因為從本質(zhì)上說，國家和群眾的利益與投資者的權(quán)益是一樣的，必須受到尊重和保護(hù)。

當(dāng)然，在目前，我們還是對海南這一負(fù)責(zé)任的政策表示歡迎，畢竟它開了一個好頭。我們希望這一政策能夠為其他地方所借鑒，成為建立責(zé)任政府的一個基本準(zhǔn)則和普遍做法。

編輯：韓鐵馬

國際社會如何面對決策失誤

魏道培

從國防部長辭職看美國人如何對待政策失誤

2006年11月8日，美國國防部長拉姆斯菲爾德宣布辭職。輿論認(rèn)為，拉氏因9．11事件而崛起，又因美軍陷入伊拉克泥潭不能自拔而被轟下臺。拉氏辭職背后最根本的原因，是美國政府耗費(fèi)數(shù)千億美元入侵伊拉克，卻未能實現(xiàn)布什政府的諾言，其決策導(dǎo)致國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和外交陷入困境，為國家?guī)砭薮蟮膿p失。從經(jīng)濟(jì)上說，這已成為有史以來最大的決策性錯誤。

美國政府入侵伊拉克所導(dǎo)致的失誤，還遭遇國內(nèi)輿論和民主黨的強(qiáng)大壓力。美國民眾一再追問政府，伊戰(zhàn)什么時候結(jié)束。鋪天蓋地的問責(zé)使布什政府無法招架，拉氏自然成為目標(biāo)和替罪羊。美國《時代周刊》把拉氏看作美國歷史上最笨的一位國防部長。美國多名將軍集體要求拉氏辭職。正處于上升趨勢的希拉里．克林頓也公開指責(zé)拉氏的失策給美國帶來了災(zāi)難，并要他辭職。美國民主黨乘勢卷土重來，在中期大選中一舉獲勝。

長期以來，美國共和黨執(zhí)政要受到民主黨的質(zhì)詢；民主黨執(zhí)政也要受到共和黨的問責(zé)。他們都是一方利益的代言人。因此，問責(zé)的內(nèi)容也成為雙方爭斗的核心。在各類問責(zé)主體中，執(zhí)政黨是最重要的問責(zé)對象。西方的問責(zé)制主要是異體問責(zé)。如果異體(反對黨或在野黨)拿獲執(zhí)政黨政策失誤的證據(jù)，那么必然訴諸法律，司法部門也一定會介入。美國憲法規(guī)定：若執(zhí)政黨行為不當(dāng)被眾議院彈劾或被參議院證明有罪，那么具體負(fù)責(zé)的官員必須辭職。觸犯刑法一定要追究刑事責(zé)任。若執(zhí)政黨要包庇，那必然會遭到多方攻擊。拉氏就是在這種四面楚歌聲中被迫下臺的。

美國政治的分權(quán)制衡體系，也使政府常受到來自其他部門的持續(xù)審查。比如，美國的“司法審查”程序，已成為判斷政府是否失策的重要工具，這大大強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識和在野黨的監(jiān)督意識。

澳大利亞問責(zé)制強(qiáng)化法律職責(zé)

上個世紀(jì)80年代末期，澳大利亞政府就意識到，國內(nèi)若失去公平和公正就會在世界上喪失國家競爭力。為此，政府于1989年開發(fā)出世界上唯一的(《政府決策公平制》，并以憲法的形式確定下來，目的是激勵政府各個機(jī)構(gòu)為滿足國家的長遠(yuǎn)需要，必須保持管理方面的高度公平、公正和公開的施政方針，避免決策失誤。例如，切合實際地增加社會經(jīng)濟(jì)低層人員獲得高等教育的比例。1996年，澳大利亞頒布平等、多樣和優(yōu)質(zhì)的高等教育實施方案。它要求各地各屆政府，按照公平民主、公開公正的原則制定政策，必須逐年提高社會經(jīng)濟(jì)低層人員接受高等教育的比例。

政府若在一定期限內(nèi)未達(dá)到憲法規(guī)定的要求，那么就算執(zhí)政失誤；若超出預(yù)算過快地發(fā)展高等教育，也會被指責(zé)為政策失誤。這時就會有人出來清算它給國家?guī)淼臐撛趽p失，監(jiān)管部門將對其進(jìn)行調(diào)查和評估。如果，該屆政府未能實現(xiàn)承諾，具體責(zé)任人將承擔(dān)責(zé)任。但是，這個體系在實施中卻遇到了諸多障礙，涉及的問題不僅是資金、項目、人才，還涉及政府的許多部門。后來，澳大利亞政府發(fā)現(xiàn)，問責(zé)制能很好地避免嚴(yán)重失策，因此委托國民大學(xué)設(shè)立研究項目，專門研究政府如何避免政策失誤。

之后，為了確保決策實施的正確性，澳大利亞政府規(guī)定，各地政府要按照公平、公開和民主的原則，拓寬市民的參與范圍，并以憲法的形式規(guī)定，無論是社會高層或低層，均擁有參與決策的權(quán)利和義務(wù)，目的仍然是最大限度地保障政府減少決策失誤。相反，執(zhí)政黨若因違反憲法造成失策，給國家?guī)韲?yán)重?fù)p害，那么執(zhí)政黨的直接責(zé)任人或上級都將受到各方面的問責(zé)，還將被追究責(zé)任或受法律的懲處。

上個世紀(jì)90年代中期，澳大利亞各屆政府要確保國家長遠(yuǎn)計劃的正確實施，需要獲得某種保障。這個保障從何而來呢?后來，國民大學(xué)提供了關(guān)鍵性建議，即建立政府政策分析報告制。政府所做之事都將進(jìn)入這個評估體系。一旦政府決策失誤，那么損失和影響將細(xì)化到每個部門，強(qiáng)調(diào)個人的責(zé)任。國民大學(xué)的專家引用了這樣一個案例：澳大利亞工黨政府曾經(jīng)為獲取選民支持，承諾迅速擴(kuò)大高等教育的范圍，不切實際地承諾提前實現(xiàn)教育目標(biāo)。但幾年后卻未能實現(xiàn)這個承諾，即在15至25歲的人群中高等教育的普及率仍不足25％。為此，這一數(shù)字被看作是政府失職，工黨政府失誤，由此引發(fā)了一場輿論風(fēng)暴。他們由此失去選民的信任，工黨政府不得不下臺。

現(xiàn)在，澳大利亞政府就是在這種憲法問責(zé)制下，讓廣泛的人民參與國家管理和監(jiān)督，使得政策性失誤越來越少。各地政府的政策至今仍受這個憲法框架約束，避免了潛在的決策失誤。

其他發(fā)達(dá)國家的問責(zé)制

今天，發(fā)達(dá)國家政壇每發(fā)生一起重大事件，都會引發(fā)各種問責(zé)。問責(zé)制在西方，已成為一種決策失誤導(dǎo)致的問責(zé)，或多或少體現(xiàn)了民主和追究責(zé)任的方式。問責(zé)制集中表現(xiàn)在公眾對政府的監(jiān)督，所以，狹義的問責(zé)制就是指組織和個人對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究制度。問責(zé)并不要等到?jīng)Q策實施產(chǎn)生結(jié)果后才發(fā)生，而是在頒布或執(zhí)行之前，決策就需要經(jīng)過多層次多方面探討，提出質(zhì)疑。

發(fā)達(dá)國家的問責(zé)制以及相關(guān)形式是多樣的，但主要是執(zhí)政黨負(fù)有讓民眾參政議政并接受監(jiān)督的職責(zé)。執(zhí)政黨可能會因為一個小小的疏忽而引發(fā)在野黨掀起一場風(fēng)暴，高官可能因為重大失誤或卷入政治丑聞而下馬或引咎辭職，隨之刮來的是審計風(fēng)暴、環(huán)保風(fēng)暴、丑聞風(fēng)暴以及反貪風(fēng)暴等，最后訴諸法律。這其中一個重要的原因就是，執(zhí)政黨在強(qiáng)大的壓力下，必須主動地為民服務(wù)。因此，西方的問責(zé)制，實際上已成為法律制度的一個組成部分。

如何讓一個國家在決策上避免失誤，實際上就在于是否完善具有法制烙印的問責(zé)制。目前，諸如美國司法審查這樣的體系，在許多發(fā)達(dá)國家都已存在。德國、英國、加拿大和其他發(fā)達(dá)國家的司法審查，都有十分完善嚴(yán)格的程序。倘若一個高官犯下決策錯誤，他們會首先評定其錯誤的性質(zhì)和造成的影響。如何審查、什么時候?qū)彶椤彶榈膶ο蠛头绞剑家罁?jù)一定的法律程序進(jìn)行。而審查的結(jié)果，不是訴諸法律就是走人或政黨跨臺。

西方的問責(zé)制并非一蹴而就。最初是在在野黨和執(zhí)政黨之間發(fā)生辯論時形成的，相互追查責(zé)任并探究失誤帶來的后果。在野黨往往把執(zhí)政黨所造成的失誤當(dāng)作把柄進(jìn)行問責(zé)。隨后，這種辯論式的問責(zé)演變?yōu)樯鐣C(jī)構(gòu)、黨團(tuán)和群眾追究政府失誤的方式。但那時的問責(zé)制，只是從政治和道義的層面實施責(zé)任追究制度。后來，西方政治體系中的問責(zé)，逐漸演變?yōu)橐缿椫握瑔栘?zé)更具法律效力，成為一種對政策重大失誤、內(nèi)部不正之風(fēng)、不當(dāng)行政行為或官員個人生活問題很有殺傷力的鐵面制度。比如，法律追究一般要堅持誰違紀(jì)違法誰承擔(dān)責(zé)任的原則。因此，問責(zé)制不僅在執(zhí)政黨內(nèi)部上下級之間發(fā)揮重要作用，有效地監(jiān)督和強(qiáng)化了執(zhí)政黨內(nèi)部的責(zé)任意識，還起到了不可低估的督促作用。因此，一些發(fā)達(dá)國家的問責(zé)制已發(fā)展得比較完備。

例如發(fā)生重大失誤，其上級領(lǐng)導(dǎo)都有可能根據(jù)所發(fā)生的問題或事件的嚴(yán)重程度而承擔(dān)責(zé)任。這不一定是因為其上級領(lǐng)導(dǎo)與此問題或事件有直接牽連，而是因為作為上級，他的下屬或者他所管轄的范圍內(nèi)出了嚴(yán)重問題或事件，他應(yīng)該無條件地承擔(dān)責(zé)任。

如今，一些發(fā)達(dá)國家的憲法已賦予公民和司法機(jī)關(guān)等，有監(jiān)督政府及其官員的權(quán)力，這集中體現(xiàn)在問責(zé)的方式上，它甚至具體到了個人行為或在某個時間說的某句話上。我們常看到，一些發(fā)達(dá)國家的政壇經(jīng)常發(fā)生人事變動，其中原因并不一定是有多少腐敗和丑聞敗露，而是因為制定的政策導(dǎo)致國家遭受了嚴(yán)重?fù)p失。實際上，問責(zé)制使得在必要時，任何法人和機(jī)構(gòu)都可以把制定政策的責(zé)任人告上法庭。

編輯：韓鐵馬