拉美國家反腐頻出新招

拉丁美洲是世界上腐敗問題最嚴(yán)重的地區(qū)之一。嚴(yán)重的腐敗問題使廣大民眾不但對(duì)經(jīng)濟(jì)改革政策提出質(zhì)疑，對(duì)政府的執(zhí)政能力失去信心，而且對(duì)自20世紀(jì)80年代以來的民主化進(jìn)程以及民主制度本身，也產(chǎn)生了懷疑。正是在這種背景下，拉美各國政府開始冷靜理性地尋找治理腐敗的有效途徑，開始運(yùn)用更多的技術(shù)、法律、制度和管理手段，與腐敗作斗爭，一方面加大懲處腐敗的力度，另一方面將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向完善法律和制度建設(shè)，力圖通過建構(gòu)本國的廉政體系，將預(yù)防、監(jiān)督和懲處結(jié)合起來，將政府的反腐措施與社會(huì)力量結(jié)合起來，推動(dòng)反腐斗爭的深入發(fā)展。

“反腐專員”、“全民參與”等反腐制度創(chuàng)新

拉美國家在反腐敗體制建設(shè)中著重抓了四個(gè)方面。

完善權(quán)力相互監(jiān)督機(jī)制。立法、行政和司法三個(gè)權(quán)力部門的內(nèi)部以及相互之間相互監(jiān)督，并使之成為制約腐敗的一種重要的長效制度安排。這種權(quán)力相互監(jiān)督機(jī)制包括三大權(quán)力部門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、議會(huì)與行政部門之間的監(jiān)督機(jī)制和司法部門與行政部門間的監(jiān)督機(jī)制。

內(nèi)部監(jiān)督最重要的機(jī)制是審計(jì)，即通過內(nèi)部審計(jì)對(duì)國家政府各部門及其所屬的公司、企業(yè)團(tuán)體等實(shí)行內(nèi)部監(jiān)控。

議會(huì)與行政部門之間的監(jiān)督機(jī)制主要包括：制定行政法，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，形成公務(wù)員制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等一系列重要制度安排。在議會(huì)下設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，審查政府預(yù)算、收支狀況，以保證國家公共資金得到正當(dāng)有效的使用。預(yù)算約束。制定公共采購法，避免暗箱操作，鼓勵(lì)競爭，并嚴(yán)厲控制行政官員的自由裁量權(quán)。

司法部門與行政部門之間的監(jiān)督機(jī)制主要包括：設(shè)立憲法法庭，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府當(dāng)局和行政官員行為的合憲性。保證法官的獨(dú)立性。在司法部門設(shè)最高檢察機(jī)構(gòu)，享有獨(dú)立預(yù)算和自治權(quán)，擁有廣泛的調(diào)查權(quán)。

近幾年，巴西在阿雷格里港的參與性預(yù)算，厄瓜多爾對(duì)內(nèi)部預(yù)算服務(wù)全面而強(qiáng)化的檢查，玻利維亞監(jiān)察總署的現(xiàn)代化，哥倫比亞的內(nèi)部監(jiān)控計(jì)劃，多米尼加市政府的社會(huì)審計(jì)等制度性建設(shè)在反腐敗斗爭中起到了良好的作用。

建立反腐監(jiān)察體系。拉美國家常設(shè)的反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要有：檢察機(jī)構(gòu)。拉美國家的檢察機(jī)構(gòu)大多沒有設(shè)立專門的反腐部門，但部分國家的首席檢察官可以根據(jù)需要臨時(shí)成立特別機(jī)構(gòu)，調(diào)查與腐敗有關(guān)的案件。少數(shù)國家在檢察機(jī)構(gòu)設(shè)立了專門的反腐機(jī)構(gòu)。監(jiān)察特使。大多數(shù)拉美國家都有監(jiān)察特使機(jī)制，負(fù)責(zé)受理民眾對(duì)中央或地方政府或公職人員侵犯人權(quán)、行政管理不當(dāng)?shù)耐对V。政黨籌資與選舉監(jiān)管機(jī)構(gòu)。拉美國家有專門規(guī)范和控制政黨籌資和選舉行為的法律和機(jī)構(gòu)。很多國家的議會(huì)下面設(shè)有選舉法庭，對(duì)政黨的選舉活動(dòng)、收支狀況進(jìn)行監(jiān)督核查。

近幾年，拉美國家反腐監(jiān)察體系中出現(xiàn)了一個(gè)新特點(diǎn)，即一些國家為調(diào)查政府的高層腐敗問題而成立專門機(jī)構(gòu)，如阿根廷的“反腐辦公室”和秘魯?shù)摹肮V人特別辦公室”。也有一些國家設(shè)置了專門負(fù)責(zé)反腐斗爭和推動(dòng)增加公共管理透明度的總統(tǒng)高級(jí)顧問，稱作“反腐專員”（也稱“反腐沙皇”）。

公民參與機(jī)制。最近十多年來，拉美民眾參與政府公共決策的意識(shí)不斷提升，各國政府也不得不重視民眾的這一要求，采取了諸如官方新聞簡報(bào)、網(wǎng)站、熱線、咨詢中心（辦公室）、保護(hù)揭發(fā)者、聽證會(huì)等機(jī)制，增加了公眾獲取信息的途徑，提高了公民監(jiān)督政府的能力。公民監(jiān)督的一個(gè)重要力量是媒體。民主化過程中，拉美國家媒體的相對(duì)獨(dú)立性有所增強(qiáng)。媒體揭露的腐敗丑聞數(shù)量大大增加，媒體的報(bào)道甚至在很多國家掀起巨大的反腐敗浪潮。

墨西哥采取簽訂全國反腐敗協(xié)議的方式，使政府、商界、工會(huì)代表等每個(gè)簽署方，都通過簽訂此協(xié)議表示不行賄受賄的決心。這種協(xié)議雖然沒有法律效力，但道德約束會(huì)起到潛移默化的作用，有利于推動(dòng)全社會(huì)形成一種清廉之風(fēng)。

國際合作機(jī)制。“透明國際組織”的兩個(gè)常駐辦公室之一就設(shè)在智利的圣地亞哥，墨西哥、巴西、哥倫比亞均有透明國際的分支機(jī)構(gòu)。美洲發(fā)展銀行、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)，在向拉美國家提供貸款或援助時(shí)，首先要求這些國家承諾反腐，并對(duì)它們資助的項(xiàng)目采取極為嚴(yán)格的監(jiān)控措施，這成為推動(dòng)拉美國家反腐敗的重要?jiǎng)恿Α＠绹覅⑴c的最重要的國際反腐敗公約是1996年通過的《美洲國家反腐敗公約》。大多數(shù)拉美國家都簽署了該公約，每年向該組織大會(huì)提交反腐敗進(jìn)展報(bào)告，經(jīng)大會(huì)評(píng)估后予以發(fā)布。

反腐敗成全民關(guān)注的斗爭

在拉美國家，將反腐敗納入政府執(zhí)政計(jì)劃并成為一場全民關(guān)注的斗爭，始于20世紀(jì)90年代中期。隨著政府和民眾對(duì)腐敗危害性認(rèn)識(shí)的提高，拉美民眾從容忍腐敗到反感腐敗，進(jìn)而積極投入反腐敗的斗爭；拉美國家政府從漠視腐敗的存在到制定反腐敗措施，繼而開始注重國家廉政體系的建設(shè)。其間，民眾覺醒、政府重視和國際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)缺一不可。

機(jī)構(gòu)調(diào)整與制度重構(gòu)是重點(diǎn)。近幾年，拉美國家在反腐體系建設(shè)方面主要從三方面入手：一是以加強(qiáng)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)和增設(shè)新機(jī)構(gòu)的方式，提高反腐監(jiān)察能力和效率，如墨西哥的“部際協(xié)調(diào)委員會(huì)”、哥倫比亞的“公共道德檢察總長”；二是設(shè)立專門反腐機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)現(xiàn)行權(quán)力制約機(jī)制中的漏洞，如阿根廷的反腐辦公室、秘魯?shù)摹肮V人特別辦公室”；三是通過制定反腐計(jì)劃和社會(huì)協(xié)議等方式，協(xié)調(diào)國家機(jī)構(gòu)的反腐職責(zé)與功能，為公民參與反腐監(jiān)察提供渠道，增強(qiáng)政府與公民社會(huì)之間的合作，如墨西哥的“透明與反聯(lián)邦公共管理腐敗部際委員會(huì)”。

落實(shí)法規(guī)和取得實(shí)效是難點(diǎn)。盡管許多拉美國家制定了一系列法律法規(guī)和設(shè)置了各種各樣的反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但落實(shí)起來很難，有不少機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，根本沒有起到監(jiān)察作用。司法部門大多缺乏獨(dú)立性，缺乏執(zhí)行法律的強(qiáng)制力。行政部門一般擁有比較大的權(quán)力，但許多國家政府的反腐意志不強(qiáng)，有的國家雖然設(shè)置了獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)，但其權(quán)力很難落實(shí)，其擁有的權(quán)力實(shí)際上并沒有法律規(guī)定的大。

建立長效機(jī)制是目標(biāo)。在拉美國家，反腐敗斗爭往往帶有很強(qiáng)的政治斗爭色彩，有時(shí)甚至淪為政治斗爭的工具。近幾年，墨西哥、秘魯、阿根廷等國發(fā)動(dòng)的反腐斗爭和新建立的反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，都是針對(duì)前一屆政府時(shí)期發(fā)生的，特別是前執(zhí)政黨主要領(lǐng)導(dǎo)卷入的腐敗案件，如阿根廷前總統(tǒng)梅內(nèi)姆非法武器走私和洗錢案、秘魯前總統(tǒng)藤森腐敗案。這些反腐措施有助于推動(dòng)反腐斗爭，但此類反腐機(jī)構(gòu)卻不一定能成為長效機(jī)制。這方面做得比較好的是智利。智利有一套相對(duì)完善的國家廉政體系，內(nèi)部與外部制約機(jī)制運(yùn)行正常，因此，智利并沒有建立任何專門的反腐機(jī)構(gòu)。