略論民事行政檢察監(jiān)督制度的立法現(xiàn)狀與完善

　　內(nèi)容摘要：民事行政檢察監(jiān)督制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民行檢察監(jiān)督制度）是指對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的訴訟法律制度。由于現(xiàn)行立法的缺陷，一些理論和實(shí)踐問(wèn)題正逐漸凸現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)對(duì)立法現(xiàn)狀的分析，結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐與借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在增加公益訴訟權(quán)、完善提出抗訴權(quán)、增加檢察建議權(quán)方面進(jìn)行立法完善，以對(duì)完善我國(guó)民行檢察監(jiān)督制度有所裨益。
　　關(guān)鍵詞：民行檢察監(jiān)督制度立法缺陷立法建議
　　
　　一、民行檢察監(jiān)督制度的立法現(xiàn)狀及其缺陷
　　
　　(一)民事訴訟法和行政訴訟法的總則與分則規(guī)定不一致
　　我國(guó)民事訴訟法第14 條、行政訴訟法第 10 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。該規(guī)定在范圍上還是比較寬泛的，依據(jù)該規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)人民法院審理民事案件的全部訴訟過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。而在分則中則對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)又進(jìn)一步作了嚴(yán)格限制，僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，排除了對(duì)其他民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。由于立法上總則與分則的不一致，使總則規(guī)定對(duì)人民法院民事、行政訴訟和審判活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督的立法本意，在分則中變成了僅僅以提出抗訴這一單一的監(jiān)督方式進(jìn)行事后監(jiān)督。“前后矛盾的立法，使檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督處于進(jìn)退兩難的境地”。[1]
　　
　　（二）對(duì)民行檢察監(jiān)督制度的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)要
　　1.未對(duì)公益訴訟予以規(guī)定。公益訴訟是指為保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益而進(jìn)行的訴訟。我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法中，只有刑事訴訟法規(guī)定了公益訴訟，即檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家向法院提起追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的訴訟。而法國(guó)、德國(guó)、澳門(mén)的檢察院均可在婚姻、收養(yǎng)、親子關(guān)系等社會(huì)問(wèn)題上提起“人事訴訟程序”，對(duì)民事訴訟進(jìn)行國(guó)家干預(yù)。美國(guó)的公益訴訟，涉及民事和行政領(lǐng)域，總體情況是檢察機(jī)關(guān)均積極地發(fā)揮其作用，可以提起民事訴訟。這就反映出我國(guó)民事、行政訴訟制度上的缺陷——對(duì)社會(huì)公共利益保護(hù)不力。
　　2.監(jiān)督方式過(guò)于單一。依據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法與行政訴訟法的規(guī)定，檢察院對(duì)法院的民事審判和行政訴訟的監(jiān)督只有抗訴一種方式。如果采用抗訴以外的監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督，則會(huì)由于缺乏立法支持在司法實(shí)踐中難以順利進(jìn)行，阻礙了民行檢察監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。
　　3.抗訴范圍不夠明確。由于法律未明確規(guī)定抗訴范圍，致使司法實(shí)踐中，檢察院和法院兩家對(duì)此存在不同認(rèn)識(shí)。法院出臺(tái)的一些司法解釋排除了檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行、調(diào)解等方面的監(jiān)督。如最高人民法院在《關(guān)于對(duì)執(zhí)行程序重點(diǎn)裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》中，將執(zhí)行中的裁定排除在抗訴范圍之外。失去外部監(jiān)督的權(quán)力難以避免發(fā)生腐敗問(wèn)題，實(shí)踐中查處的多起法官職務(wù)犯罪案件均發(fā)生在執(zhí)行環(huán)節(jié)。而“檢察機(jī)關(guān)的民事監(jiān)督權(quán)的行使范圍應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)方面：一是民事主體的民事活動(dòng)；二是民事程序活動(dòng)”[2]，執(zhí)行既屬于民事程序活動(dòng)，又與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)緊密相連，具有民事實(shí)體活動(dòng)的性質(zhì)，理應(yīng)歸屬檢察監(jiān)督范圍。
　　4.未賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)。能否調(diào)閱審判卷宗，是檢察機(jī)關(guān)審查案件的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。實(shí)踐中，卻由于沒(méi)有立法的明確規(guī)定，調(diào)卷難的現(xiàn)象還較普遍存在，影響了民行檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使。法律賦予當(dāng)事人在無(wú)法自行取證的情況下請(qǐng)求法院調(diào)查取證的權(quán)利，但如果法院無(wú)正當(dāng)理由不予調(diào)取，則應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)，以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
　　5.再審審級(jí)不規(guī)范。由于我國(guó)民事訴訟法對(duì)抗訴案件審理權(quán)限的分配未作明確規(guī)定，以致于司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提出抗訴后，同級(jí)法院大多以裁定或函轉(zhuǎn)的方式交給下級(jí)法院審理，造成抗訴案件的審級(jí)不對(duì)等、再審周期過(guò)長(zhǎng)。同時(shí)，原審法院在對(duì)案件進(jìn)行再審時(shí)，基于人際關(guān)系、地方保護(hù)主義等原因，很難保證案件得到公正處理。“原審法院可以管轄再審案件如同讓病人來(lái)當(dāng)醫(yī)生，不利于糾錯(cuò)目的的實(shí)現(xiàn)”。[3]
　　6.檢察機(jī)關(guān)出席再審法庭職責(zé)、地位不明。民事訴訟法只規(guī)定，人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭。但對(duì)檢察機(jī)關(guān)出庭稱(chēng)謂、座位、地位、職責(zé)等均未做明確規(guī)定，不利于檢察監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。
　　7.對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴的時(shí)效未做規(guī)定。司法救濟(jì)可分為自力救濟(jì)與公力救濟(jì)，民行檢察監(jiān)督是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的公力救濟(jì)，與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽淖粤葷?jì)一樣都應(yīng)有時(shí)效規(guī)定。民事訴訟法僅對(duì)當(dāng)事人自行申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)效作出二年的明確規(guī)定，而對(duì)依當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行民行監(jiān)督的時(shí)效未作規(guī)定。對(duì)申訴無(wú)期限限制使生效的裁判始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，不僅不利于維護(hù)民事法律關(guān)系的穩(wěn)定性，而且也是對(duì)司法資源的極大浪費(fèi)
　　
　　二、完善我國(guó)民行檢察監(jiān)督制度的必要性
　　
　　（一）完善民行檢察監(jiān)督制度，對(duì)維護(hù)國(guó)家利益、公共利益具有重要意義
　　從國(guó)外立法來(lái)看，由檢察機(jī)關(guān)提起與參與民事行政訴訟，是世界大多數(shù)國(guó)家的通行做法。當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)生活中，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)行為及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屢見(jiàn)不鮮；破壞環(huán)境、自然資源的行為屢禁不止；侵犯消費(fèi)者、用戶(hù)的合法利益的案件時(shí)有發(fā)生。如能在立法上賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件提起訴訟權(quán)與參與訴訟權(quán)，將對(duì)維護(hù)國(guó)家利益與公共利益起到重要作用，也是與世界經(jīng)濟(jì)和法律接軌的必然趨勢(shì)。
　　（二）完善民行檢察監(jiān)督制度，是我國(guó)社會(huì)法律意識(shí)現(xiàn)狀的必然要求
　　現(xiàn)階段我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)全民法律素質(zhì)還有待提高，相當(dāng)一部分公民、社會(huì)組織，甚至國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由于法律意識(shí)淡薄，其行為與法律規(guī)范很難相協(xié)調(diào)，不能自覺(jué)、正確地實(shí)施法律。法院審判人員誤用或?yàn)E用審判權(quán)的現(xiàn)象仍然存在，當(dāng)事人任意行使處分權(quán)損害國(guó)家或他人合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生。作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟中只能對(duì)法院生效的錯(cuò)誤裁判進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)其他方面均無(wú)權(quán)監(jiān)督，是與我國(guó)社會(huì)法律意識(shí)的現(xiàn)狀不相適應(yīng)的。因此，完善民行檢察監(jiān)督制度勢(shì)在必行。
　　（三）完善民行檢察監(jiān)督制度，可以彌補(bǔ)我國(guó)審級(jí)制度中存在的缺陷
　　就案件的審理看，審級(jí)越多，意味著案件受到審查的機(jī)會(huì)就越多，錯(cuò)誤裁判得到糾正的可能性也越大。從該意義上講，多審級(jí)審判的效果要優(yōu)于少審級(jí)審判。我國(guó)目前的審級(jí)制度是兩審終審制，屬少審級(jí)審判。但如實(shí)行三審終審制，當(dāng)事人纏訟、程序繁復(fù)、案件審理曠日持久等負(fù)面效應(yīng)勢(shì)必難免，加之我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，許多地方交通不便，三審終審制會(huì)增加訴訟成本，也不利于及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，違背效益原則和效率原則。正是基于以上考慮，我國(guó)立法上又規(guī)定了迥異于其他國(guó)家的再審制度。其中包含了基于人民法院行使審判監(jiān)督權(quán)而引起的再審程序、基于人民檢察院行使抗訴權(quán)而引起的再審程序和基于當(dāng)事人行使訴權(quán)申請(qǐng)?jiān)賹彾鸬脑賹彸绦颍瑢?duì)已經(jīng)終審的錯(cuò)誤裁判進(jìn)行救濟(jì)，彌補(bǔ)兩審終審制的不足。但從實(shí)踐看，人民法院系統(tǒng)內(nèi)部自行依審判監(jiān)督程序提起再審的情形較少，而當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徲忠驐l件限制嚴(yán)格及是否再審的決定權(quán)在法院而受到影響，因此，能最有效地引起對(duì)錯(cuò)誤生效裁判進(jìn)行再審的，也即能最有力彌補(bǔ)我國(guó)審級(jí)制度中的缺陷的，是代表國(guó)家行使外部監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)，通過(guò)檢察監(jiān)督啟動(dòng)再審程序是我國(guó)審級(jí)制度的重要補(bǔ)充。完善民行檢察監(jiān)督制度，可以在一定程度上完善我國(guó)的審級(jí)制度。
　　
　　三、完善我國(guó)民行檢察監(jiān)督制度的立法建議
　　
　　（一）增加公益訴訟權(quán)
　　1.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)提起民事行政訴訟。提起民事行政訴訟是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及國(guó)家、社會(huì)重大利益以及有關(guān)公民重要權(quán)利的案件，在無(wú)人起訴或當(dāng)事人不知、不愿、不敢起訴的情況下，代表國(guó)家將案件提交人民法院進(jìn)行審理的一種制度。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)具備兩個(gè)條件，一是涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，二是無(wú)原告起訴。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)享有包括起訴權(quán)在內(nèi)的廣泛民事訴訟權(quán)利，但不享有一般民事主體享有的民事實(shí)體權(quán)利，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)只是代表訴訟，它在訴訟中并非實(shí)體權(quán)利主體。
　　
　　2.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)參與民事行政訴訟。參與訴訟指在民事行政訴訟程序開(kāi)始后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件的審理牽涉到國(guó)家利益與公共利益，為保證審理程序與裁判結(jié)果的公正合法，以國(guó)家法律監(jiān)督者的身份參加訴訟。參與訴訟權(quán)應(yīng)當(dāng)及于訴訟的全過(guò)程，包括對(duì)一審、二審及再審審判情況的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在參與訴訟中主要應(yīng)享有以下訴訟權(quán)利：審查法院作出的各種訴訟文書(shū)，參與審查證據(jù)、查閱案件材料，申請(qǐng)回避，出席法庭發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)審判活動(dòng)中的違法行為提出檢察建議等。
　　
　　（二）完善提出抗訴權(quán)
　　1.增加提出抗訴的范圍
　　（1）對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)有權(quán)提出抗訴。民事執(zhí)行權(quán)是指以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)債權(quán)人請(qǐng)求權(quán)的權(quán)能，它是法律賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)發(fā)生效力裁判內(nèi)容的一種國(guó)家權(quán)力。[4] 民事執(zhí)行程序是人民法院執(zhí)行生效法律文書(shū)的法律行為，屬于司法程序，同樣需要司法救濟(jì)。“從憲法和法理上講，既然人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為完善法律監(jiān)督體系和維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一實(shí)施，人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督就不應(yīng)當(dāng)有范圍的限制，其中必然包括對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督。因此，不能排斥人民檢察院根據(jù)我國(guó)法制完善的狀況來(lái)實(shí)現(xiàn)自己本來(lái)就應(yīng)有的民事執(zhí)行法律監(jiān)督權(quán)”[5]
　　（2）對(duì)已生效的調(diào)解書(shū)有權(quán)提出抗訴。在當(dāng)前民事審判中，人民法院調(diào)解結(jié)案的比率很高，在司法實(shí)踐中，有的法官出于私心違反調(diào)解自愿原則，采用強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫的方法調(diào)解結(jié)案，甚至有些案件大事化小、小事化了，在是非不分、責(zé)任不清的情況下調(diào)解結(jié)案，使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。這類(lèi)調(diào)解案件的當(dāng)事人往往欠缺法律知識(shí)，因此尤其需要檢察機(jī)關(guān)的介入。而且，如當(dāng)事人雙方惡意串通進(jìn)行調(diào)解來(lái)?yè)p害國(guó)家利益，法官也從中謀利，如檢察機(jī)關(guān)不進(jìn)行監(jiān)督，再審程序不會(huì)啟動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，也不利于維護(hù)司法公正。從法理角度分析，調(diào)解書(shū)作為人民法院審判活動(dòng)的結(jié)果，一經(jīng)送達(dá)當(dāng)事人，即與判決、裁定具有同等的法律效力。對(duì)確有錯(cuò)誤的調(diào)解應(yīng)與判決一樣，賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)。
　　2.賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)。為保證抗訴的準(zhǔn)確有效性與維護(hù)司法公正，應(yīng)在立法中明確賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)卷權(quán)。并在一定范圍內(nèi)，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)。
　　3.規(guī)范抗訴案件再審審級(jí)。立法應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依民行檢察監(jiān)督程序提出的抗訴案件，不能發(fā)回原審法院再審，應(yīng)由提出抗訴機(jī)關(guān)的同級(jí)法院再審。這樣抗訴決定機(jī)關(guān)與再審機(jī)關(guān)同級(jí)對(duì)應(yīng)，有利于切實(shí)有效地發(fā)揮上級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督職能，更有助于改判糾錯(cuò)，確保再審客觀公正。同時(shí)，還有利于縮短訴訟周期，提高再審效率，符合訴訟經(jīng)濟(jì)與高效司法的原則。
　　4.明確檢察機(jī)關(guān)出席再審法庭的稱(chēng)謂與職責(zé)。立法應(yīng)明確規(guī)定：人民檢察院出席法庭的稱(chēng)謂統(tǒng)一為“抗訴機(jī)關(guān)”；應(yīng)當(dāng)為抗訴機(jī)關(guān)安排單獨(dú)的座席；抗訴機(jī)關(guān)出席法庭的人員應(yīng)當(dāng)按照再審程序宣讀抗訴書(shū)，發(fā)表出庭意見(jiàn)；發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違法的，應(yīng)當(dāng)向再審法院提出檢察建議。
　　5.規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴期限。任何請(qǐng)求權(quán)都應(yīng)有時(shí)效規(guī)定，否則可能導(dǎo)致權(quán)利的濫用。同時(shí)，從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，為節(jié)省有限的司法資源，也應(yīng)規(guī)定申訴時(shí)效。筆者認(rèn)為，可結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況并借鑒國(guó)外立法例，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴期限作出適當(dāng)限制。建議立法規(guī)定：原審民事、行政案件當(dāng)事人在原審民事、行政判決、裁定生效二年內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由，未向人民檢察院提出申請(qǐng)抗訴的案件，人民檢察院不予受理。
　　
　　（三）增加檢察建議權(quán)
　　依照民行檢察辦案規(guī)則的規(guī)定，民行檢察部門(mén)制發(fā)的檢察建議分為兩類(lèi)：一類(lèi)用于提出糾正意見(jiàn)或建議；一類(lèi)用于辦理民事行政申訴案件，針對(duì)法院判決、裁定存在的問(wèn)題建議法院再審。民行檢察建議與抗訴相比，可以簡(jiǎn)化監(jiān)督程序和再審程序，減輕當(dāng)事人的訴累，節(jié)省司法資源，具有訴訟成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)。并且有利于對(duì)訴訟過(guò)程中除對(duì)生效裁判以外發(fā)生的錯(cuò)誤進(jìn)行監(jiān)督和糾正。因此，應(yīng)從立法上確定“檢察建議”這一監(jiān)督方式，明確檢察建議的適用范圍，并要求法院應(yīng)當(dāng)依檢察建議啟動(dòng)糾錯(cuò)程序。
　　
　　參考文獻(xiàn)
　　[1]參見(jiàn)楊柏林、金海洲：《檢察院提起民事訴訟的若干程序問(wèn)題初探》，《中央檢察官管理學(xué)院學(xué)報(bào)》，1998年第4期，第32頁(yè)。
　　[2]參見(jiàn)張晉紅、鄭斌峰：《論民事檢察監(jiān)督權(quán)的完善及檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)的理論基礎(chǔ)》，《國(guó)家檢察官學(xué)報(bào)》，2001年第3期。
　　[3]參見(jiàn)華峰：《刑事再審程序改造之價(jià)值目標(biāo)及模式選擇》，載曹建明主編《程序公正與訴訟制度改革》，人民法院出版社2002年11月版，第215頁(yè)。
　　[4]參見(jiàn)方剛：《試論法院執(zhí)行權(quán)的分立》，載霍立民主編：《民事強(qiáng)制執(zhí)行新視野》，人民法院出版社2002年版，第53頁(yè)。
　　[5]參見(jiàn)楊立新：《新中國(guó)民事行政檢察發(fā)展前瞻》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。
　　責(zé)任編輯：安益石