人民監督員制度深化之設想

　　內容摘要：人民監督員試點工作是檢察改革的一項重要措施，對保障檢察權特點是職務犯罪偵查權的正確行使，提高執法水平和案件質量，維護社會的公平正義，發揮著不可替代的作用。但作為新生制度尚有諸多缺陷，分析這些缺陷，探索深化人民監督員制度的新路。
　　關鍵詞：人民監督員 缺陷 深化
　　
　　一、試行中的人民監督員制度的缺陷——帶有“體內”監督的痕跡
　　
　　我們知道，人民監督員制度設計者的初衷是對檢察權特別是職務犯罪偵查權的運行設定一個外部監督制度，以解決法律監督機關由“誰來監督”問題。為此，最高檢察院印發了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）。但是，從《規定》的內容和試點工作的實踐看，我們不得不承認，試行中的人民監督員制度確實帶有“體內”監督的痕跡。
　　首先，從制定制度的主體看。人民監督員制度淵源于最高檢察院的《規定》，也就是說，最高檢察院是這一制度的制定者。盡管人民監督員制度作為一種規范性文件，它的制定有相應的憲法和法律根據；盡管根據立法機關的授權，高檢院有制定檢察工作內部規范性文件的權力；盡管高檢院制定的規范性文件在全國檢察機關具有普遍適用的效力，但是，由于人民監督員制度是最高檢察機關制定的，因此，從它頒布實施那一刻起，就不能改變其檢察機關內部制度的本質屬性。
　　其次，從人民監督員的產生（任免）看。按照權力稟賦原理，任何權力的產生都有其產生的淵源，在法治國家，某種權力的產生或者源于憲法和法律的賦予，或者源自某些權力主體的授權或者委托。反之，某種權力一經產生，就要對其賴以產生和存在的法律及其制定者或者授權主體負責。根據《規定》的要求，人民監督員是各級人民檢察院按照一定的程序聘任的，并由受聘檢察院的檢察長頒發證書。這一產生過程說明人民監督員的權力來源于檢察院，來源于檢察長，留給人的印象是被監督者自己請人來監督自己，被監督者授權別人來監督自己。這種制度無論是監督效果如何，都無法使人相信其徹底的公正性和有效性。
　　最后，從人民監督員的日常聯系管理和具體監督活動的組織上看。《規定》規定：“人民檢察院實行人民監督員制度，應當設立人民監督員辦公室，作為人民監督員的辦事機構。”作為人民監督員辦事機構的人民監督員辦公室由檢察機關設立，并由檢察機關管理，是當然的檢察機關內設機構。《規定》還規定，一旦“三類案件”和“五種情形”中需要人民監督員進行監督的事項出現時，由人民監督員辦公室“在人民監督員名單中依照排序或隨機抽取的方式確定三名以上，總人數為單數的人民監督員參加案件監督”。很顯然，這一規定是從防止參與監督活動的人民監督員“確定”上的隨意性，進而保證監督活動的公正性而專門規定的程序。但是，由于人民監督員均為社會兼職，往往因工作繁忙出現不能按排序或抽取參加監督活動的情形，因此，監督員辦公室必須邀請其他人民監督員參加監督活動。這樣，很難避免隨意性。同時，由于這一“確定”是由人民監督員辦公室實施的，因此，監督意見的公正性很難令人信服。
　　此外，《規定》中關于人民監督員的數額、免職、回避的規定等，也都不具備外部監督的特征。
　　綜上，人民監督員制度是在現行法律框架內，基于檢察制度現實而進行的制度設計，無論從制定制度的主體，還是從制度本身的內容，無一不體現著較強的內部性特征。另外，我國人民監督員的監督活動是在最高人民檢察院的統一領導和各級人民檢察院的組織下實施的，從根本上還是一個檢察體系內的監督，談不上真正意義的外部監督，因此，很難實現設計者預期的效果。
　　
　　二、深化人民監督員試點工作的出路——由“體內”轉向“體外”
　　
　　眾所周知，當代權力運行理論奉行監督和制約原則。在這一原則指導下建立起來的監督體系往往是雙重或者多重的。一般可分為內部監督也稱制約和外部監督（在“三權分立”國家，權力外部監督也稱權力制衡）。對權力的內部監督和外部監督互為補充、互為作用，二者缺一不可，共同構成嚴密的監督體系。考查我國現行檢察制度，內部監督制約體系可謂完整嚴密，也不乏一般意義上的外部監督，這一點勿庸置言。所缺陷的是對自偵權有效的具體的監督程序，正是基于此，才有了人民監督員制度。但試點工作說明，定位于外部監督的人民監督員制度卻保留著內部監督的特征，因此，將人民監督員制度由體內轉向體外就是一種既合規律又合目的必然。就是說，這種“轉向”是必要的，也是可行的。
　　
　　（一）實踐根據
　　一是實踐需要。如前所述，試行中的人民監督員制度使人們有理由懷疑外部的監督主體在內部制度下有內部化的可能，進而懷疑監督的效力及其權威性。檢察機關試行人民監督員制度中的缺陷，是自身所不能克服的，這就必然要求尋找更為合適的一種外部監督體系。三年多的實踐一方面證明檢察機關實行人民監督員制度契合“權力監督權力”的要求、契合“公眾參與管理”的要求、契合“實現公平正義”的要求，具有促進社會正義和進步的功能。另一方面也為“轉向體外”積累了經驗。
　　二是人民群眾和社會各界的希望和呼聲。一些專家學者建議加強對人民監督員制度立法問題的研究，適時將人民監督員制度作為檢察機關外部監督制度，用法律形式固定下來。十屆人大四次會議上，一些人大代表提出議案，建議將人民監督員制度納入立法程序。同時提出，人民監督員的管理是一個值得研究和重視的問題，人民監督員作為一個機構，應當有自己的管理體系和層次。從“監督是旁觀者的監視和督促”這個基本特性看，人民監督員理應獨立于人民檢察院之外。
　　三是人民陪審員制度為人民監督員工作提供了成功的典范。我國從1954年實行人民陪審制度以來，雖然幾經波折，但五十年來的實踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，對人民群眾參加國家管理，保證審判權全面正確反映人民的意愿，客觀、公正地行使審判權，確保司法公正，防止司法腐敗起到了積極的作用。特別是全國人大《關于完善人民陪審員制度的決定》的頒布與實施，在人員的產生、組織管理、培訓、權利義務等方面做了明確規定，使人民陪審員制度真正成為由國家法律所確認的一項民主制度，是我國民主政治的重要特征，也為人民監督員制度的深化提供了范例。
　　
　　（二）法律根據
　　我國法律就人民對國家機關的監督作了明確規定。《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《憲法》第27條規定：“一切國家機關和國家工作必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”《憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。”為了貫徹憲法的規定，《人民檢察院組織法》第7條規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督”。
　　從上述規定可以看出，在我國，人民是國家的主人，享有廣泛的政治權利。人民對國家機關及其工作人員進行監督是憲法賦予人民的一項重要權利，國家機關和國家工作人員接受人民的監督是其法定義務。問題是，如何把憲法規定的權利義務變成現實的權力和義務，將人民監督員制度轉向體外，為在檢察制度中完成這種實現提供了可能。
　　
　　（三）理論根據
　　馬克思、恩格斯認為，使人民群眾真正掌握監督權是人民當家作主的根本保證之一。列寧認為，法制的實現不僅需要運用國家權力對違法者制裁，而且首先要求在國家的權力結構中確立一種督促人們遵守法律、發現并追訴違法者的法律監督機制。按照馬克思、恩格斯、列寧的設想，在人民當家作主的社會主義國家的權力結構中，需要有一個監督其它國家機關和公民遵守法律的監督機關（檢察機關），這個監督機關在履行監督權的同時，要接受人民群眾的監督。顯然，這里的人民群眾監督指的是對監督機關進行的外部監督。因此，將人民監督員制度轉向體外，是符合馬克思主義監督理論的。
　　那么，體外監督應當是一種什么樣的模式？筆者認為，體外監督區別于體內監督的本質特征有二：一是監督者與被監督者保持一定距離；二是監督者的活動具有獨立性。試行中的人民監督員制度在一定程度上已經具有了前一個特征，因此，將人民監督員由體內轉向體外的關鍵是使這一制度具有相對于檢察機關的獨立性。主要表現在：制度制定主體的獨立性；人民監督員任免的獨立性；人民監督員管理工作的獨立性；監督活動的獨立性。
　　
　　三、人民監督員制度由體內轉向體外的實現——立法和立法根據的提供
　　
　　1.人民監督員制度由人大或人大常委會制定或者通過，由此，這種制度才具有了合法性和一體執行的效力。
　　2.人民監督員由人民代表大會選舉或者人大常委會任命，這符合人民權力稟賦原理。
　　3.在人大常委會內設置人民監督員聯絡辦公室，負責人民監督員的日常聯系、培訓和管理工作。
　　4.參加具體監督活動的人民監督員由人民監督員聯絡辦公室依一定程序確定。
　　為了貫徹上述制度，在人民檢察院內部設立的人民監督員辦公室予以保留，做為與人民監督員聯絡辦公室的聯系和協助人民監督員開展監督活動的工作機構。
　　人民監督員制度作為一項全新的改革，其生命力在于不斷地改進與完善，這也是以上設想的出發點所在。設想的實現一方面需要實踐檢驗，另一方面也需要關注與爭鳴，懇切盼望各位同仁的批評，愿與各位同仁攜手在檢察改革的實踐中，探索求實，使其更趨完善，為保障檢察權的正確行使發揮更大作用。
　　責任編輯：張 東