美國公共政策績效評估方法及借鑒

摘 要：為了不斷提高公共政策的績效水平，近年來美國政府頒布了一系列旨在促進(jìn)政策部門提高公共政策制定水平的規(guī)章制度。2003年9月，為配合政府績效預(yù)算改革工作，美國政府頒布了《政策規(guī)定績效分析》，系統(tǒng)介紹了制定公共政策的方法及注意事項。這一方法對于世界各國政府來說，都是一個很好的借鑒。本文旨在通過對這些方法的深入介紹，以期有助于我國目前正在進(jìn)行的政府行政改革和預(yù)算體制改革。

關(guān)鍵詞：公共政策；績效評估；美國；借鑒

中圖分類號：F294;C93-03

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2006）05－0080－05

收稿日期：2005-12-20

基金項目:陜西省教育廳2005年科研計劃項目（05JK100）

作者簡介:馬朝琦（1972-），男，陜西眉縣人，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向為經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2003年9月美國政府頒布的《政策規(guī)定績效分析》^[1]（P367~412），作為其指導(dǎo)政府績效預(yù)算工作文獻(xiàn)中的一個子文件。出臺這個文件的目的就是為了預(yù)測和評價公共政策實施效果。根據(jù)第12866號總統(tǒng)令第3（1）條款，美國政府部門在廢除或修改已有政策或者制定新政策時都應(yīng)進(jìn)行政策績效分析，尤其需要分析政策所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。^[2]從這個規(guī)定中可以看出美國政府對于政策績效分析的重視程度。

按照有關(guān)規(guī)定，為了提高政府出臺的公共政策的績效，各公共政策的制定部門應(yīng)該進(jìn)行績效分析。這樣做的好處在于：（1）了解提案能否收支平衡；（2）提示備選方案是否更有效率。好的政策規(guī)定績效分析向公眾和政府部門（包括分析機(jī)構(gòu)）提供各項方案的效果，它可以指出某些方案的不足，也可以證明另一些方案是否更加全面、合理和公正。”^[1]（P368）在研究和改進(jìn)公共政策效績分析中，這是一個值得關(guān)注的重要文獻(xiàn)，它所規(guī)定的分析內(nèi)容和方法，對于各國政府具有普遍的借鑒意義。

一、公共政策評估的內(nèi)容和方法

《政策規(guī)定績效分析》主要涉及到三方面的問題：對制定公共政策必要性的評估；對公共政策選擇的評估；公共政策效績的分析。

（一）制定公共政策必要性的評估

為什么要制定一個新的公共政策，它是針對什么樣的社會問題而設(shè)立的。這是政策制定者首先回答的問題。對于這個問題的回答，也說明了政府制定公共政策的預(yù)期結(jié)果是什么，是將目標(biāo)具體化的過程。因此，準(zhǔn)確地提出政策的目標(biāo)是進(jìn)行公共政策評估的第一步。

基于現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的問題以及問題的嚴(yán)重性進(jìn)行政策立項，是制定公共政策的前提。公共政策出臺必要性可以利用以下的邏輯來解釋，即如果不出臺新的政策，可能會造成各種經(jīng)濟(jì)、社會問題，而公共政策的出臺正好解決了這些問題。美國聯(lián)邦政府管理與預(yù)算辦公室（OMB）就是用以下幾個指標(biāo)來測量公共政策必要性：“（1）項目目的是否清楚；（2）項目的設(shè)計是否為了解決特定的事件、問題、需求；（3）該項目的設(shè)計對于解決特定的事件、問題、需求是否有重要影響；（4）在解決特定的事件、問題、需求時，該項目是否有獨一無二的作用；（5）對于解決國家事件、問題、需求等，該項目的設(shè)計是否最理想。”^[3]

由于任何政策都會對市場交易行為產(chǎn)生影響，所以制定政策時還需要考慮如何最大限度地減輕政策對于正常市場交易的干預(yù)程度。因為再有用的政策也會對市場效率產(chǎn)生影響。從理論和實踐的角度來看，有必要限制下列公共政策：控制競爭市場的價格；限制競爭市場的生產(chǎn)或銷售配額；對商品或服務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行單一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而這種標(biāo)準(zhǔn)完全能自發(fā)確定或通過買賣雙方信息透明度來確定；控制就業(yè)或生產(chǎn)的進(jìn)入，除了出于公眾健康與安全考慮或管理公共資源。

（二）對公共政策選擇的評估

要提高公共政策的績效，在出臺公共政策時就需要從以下幾個方面加以考慮：

1.公共政策生效日期的選擇。時間對政策規(guī)定的收益有重大影響，不同的生效日期會產(chǎn)生不同的收益。推遲生效可能使未來收益產(chǎn)生重大損失。對需要提前一年或更多來制定生產(chǎn)計劃的行業(yè)而言，不同生效日期會有不同的成本，有緩沖期的政策比立即生效的政策成本低得多。政策的法律權(quán)限問題。一般要求，公共政策不能違背現(xiàn)行法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)范圍。如果在現(xiàn)行法律框架下制定更詳細(xì)的政策，就要考慮政府機(jī)構(gòu)的法律權(quán)限及政策規(guī)定的特定要求。

2.公共政策執(zhí)行過程中監(jiān)督手段的選擇。為了提供最有效的激勵，各級政府的執(zhí)行手段各有不同，包括現(xiàn)場監(jiān)測、定期報告和未達(dá)到要求的懲罰等。不同的監(jiān)測與報告手段的成本收益不同，應(yīng)該確定一個最優(yōu)組合。

3.公共政策作用對象的差異性對于公共政策本身的影響。依照預(yù)計成本與收益的不同，對于不同作用對象應(yīng)該有不同的要求。企業(yè)大小不同，損益的考慮標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，如果需要大量固定成本，小企業(yè)會不勝負(fù)荷。反之，對行業(yè)龍頭企業(yè)強(qiáng)行攤派、加重高效率企業(yè)的負(fù)擔(dān)只能降低總體效率。公共政策作用對象的差異性對于公共政策制定提出的另一個要求就是選擇適度的公共政策執(zhí)行嚴(yán)格程度。通常公共政策越嚴(yán)格，其執(zhí)行成本會增加，當(dāng)然其效益可能越高。但是隨著嚴(yán)格程度加大，邊際成本增加而邊際收益減少。對于不同的作用對象，公共政策的嚴(yán)格程度可以有差異。

4.公共政策實施的地域差異性。同一政策在一個國家的不同地域?qū)嵤赡軒砹送耆煌氖找婧统杀荆貏e像我們中國這樣的大國。若損益的地域差別過大，就應(yīng)該考慮把政策細(xì)化，以適應(yīng)不同地域的要求。

5.優(yōu)選市場導(dǎo)向而非直接政府干預(yù)。相對于政府直接行政干預(yù)，致力于市場導(dǎo)向的政策選擇具有更高的效率。市場導(dǎo)向是指以經(jīng)濟(jì)利益為誘因，方法包括收費、罰款、津貼、市場準(zhǔn)入或退出。

（三）對公共政策績效的分析

政府績效評估的方法主要有成本-收益分析法（cost-benefit analysis， CBA）和成本-效果分析法（cost-effectiveness analysis， CEA）兩種。CBA方法適用于公共政策的收益可以用貨幣單位來計量，如對政府的公共資本投資項目進(jìn)行評估。收益和成本差額即為凈收益，它反映了公共政策的效率，一般來說，凈收益越大越好。CEA方法主要應(yīng)用于收益無法貨幣化的公共政策分析。由于公共政策作用效果的多樣性和復(fù)雜性，相對于CBA，CEA的適用面更廣一些，使用難度也更大一些。在CEA的基礎(chǔ)上，還發(fā)展了一種方法，稱為加權(quán)成本-效果分析法WCEA（weighted cost-effectiveness analysis），這種方法是將多種效果按一定的權(quán)重轉(zhuǎn)化為單一的效果，便于對公共政策的評估。

1.成本和收益（效果）的估計。成本和收益（效果）的估計是使用這兩種方法進(jìn)行公共政策評估的前提。在確定具體的成本和收益時，經(jīng)常使用的一個概念就是機(jī)會成本。計量機(jī)會成本有兩個重要的指標(biāo)，一個是愿意支付（willing to pay，WTP），另一個是愿意接受（willing to accept，WTA）。WTP這種方法已經(jīng)存在了很長時間，但是直到19世紀(jì)60年代，Davis第一個利用這種方法進(jìn)行環(huán)境政策評估的實證研究，是對美國緬因州地區(qū)人們在未開發(fā)的森林地區(qū)進(jìn)行戶外娛樂活動的收益進(jìn)行評估。^[4]WTP是指個人為某項收益而愿意付出多少，它是通過實驗的方式來測定人們對于某種商品或者服務(wù)偏好的價值；WTA是指個人為得到某項福利而愿意接受的補(bǔ)償。WTP和WTA兩種方法都是以有市場價格為前提的，所以對于市場價格的充分研究和理解可以獲得人們的偏好。

在估計成本收益時，應(yīng)該注意：第一，公共政策績效分析中不應(yīng)該只看到政策的直接損益，還應(yīng)注意重要的附屬收益和風(fēng)險。附屬收益是指公共政策主要目的以外取得的正面效應(yīng)，附屬風(fēng)險指由一項政策引起（但未計入該公共政策的直接成本）的經(jīng)濟(jì)、健康、安全或環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)。第二，計量標(biāo)準(zhǔn)的一致性。成本計量需要包括所有相關(guān)社會成本，公共的和私人的。成本-效果比率的分子是凈成本（即公共政策的毛成本或總成本減去節(jié)約的成本）。第三，如果只有部分收益能用貨幣計量，大部分效果無法用貨幣量化，則可從總成本中減去能夠貨幣化的收益得到凈成本（這時凈成本可能為負(fù)，即貨幣化收益大于成本）。第四，考慮公共政策對不同人群的公平性，以助于決策者綜合考慮公平與效率。

2. 選擇適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。公共政策不僅會在當(dāng)期產(chǎn)生損益，也會在未來若干年內(nèi)產(chǎn)生損益，就需要采用貼現(xiàn)的方法將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)期的損益。當(dāng)且僅當(dāng)損益折現(xiàn)為現(xiàn)值后才能相加決定凈收益的價值。根據(jù)貼現(xiàn)系數(shù)公式可知，貼現(xiàn)率越高，給定未來年份成本收益值的情況下，其現(xiàn)值越低，這可能會使一些有效的公共政策或公共工程因為現(xiàn)值過低而不能通過可行性分析，同時，過高的貼現(xiàn)率會刺激人們更早而不是推遲消費資源，影響到代際平衡問題，也會影響到資源在公共部門之間、公共部門與私人部門之間的配置，所以選擇適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率非常重要。

美國管理及預(yù)算辦公室（OMB）第A-94號文件建議公共政策績效分析的貼現(xiàn)率為7%。7%是美國私有資本的平均稅前回報率，它可視為資本的機(jī)會成本，也是私人部門中受公共政策影響而改變用途的資本的貼現(xiàn)率。經(jīng)過認(rèn)真研究和廣泛調(diào)查，1992年，OMB修改了A-94號文件。最近研究表明，平均資本報酬率依然接近于1992年估計的7%。同時，OMB還建議公共政策績效分析時使用3%的貼現(xiàn)率，這主要是考慮到通貨膨脹以及個人消費的因素。OMB認(rèn)為，公共政策并不只是影響資本分配，還會影響到個人消費，而對有關(guān)個人消費的公共政策（如提高商品和服務(wù)價格的公共政策）應(yīng)該采用較低的貼現(xiàn)率。常用的方法稱為“時間偏好的社會貼現(xiàn)率”，即將未來消費流量折為現(xiàn)值的\"社會\"貼現(xiàn)率。可以用儲戶對將來消費的平均貼現(xiàn)率來衡量社會對消費時間的偏好，從而合理地估計政府長期債務(wù)的實際報酬率。在上世紀(jì)70年代以來，這個報酬率以稅前為基礎(chǔ)，平均為3%。這個3%的數(shù)值是通過以下計算得來的：10年期國債的收益率為8.15%，同時該期間消費價格指數(shù)（CPI）年均增長率是5%，意味著10年間的平均收益是3.1%。鑒于此，OMB建議在進(jìn)行公共政策分析時應(yīng)同時采用3%和7%來估算凈收益。同時如果不能確定機(jī)會成本的大小，應(yīng)該在采用3%和7%的同時，用更高的貼現(xiàn)率作敏感性分析。^[5]（P200~204）對于公共投資占現(xiàn)率選擇的其它否則及爭倫此處不再贅述。

3. 獲得民眾偏好的方法。利用市場數(shù)據(jù)獲得民眾偏好是一種非常直接的方式。政策制定者可以直接利用市場交易的各種價格來反映人們的偏好。在供給保持不變時，需求上升價格就會自然地上升，這傳遞出來的信號是人們對此類商品或服務(wù)的偏好在增強(qiáng)。價格正向的、直接的反映了市場的需求狀態(tài)。但由于市場不完全或政府干預(yù)，有時市場價格不能反映商品或服務(wù)的真實價值，這時就需要利用各種手段來還價格以本來的面目，即使用“影子價格”。

獲得人們偏好的另一種直接的方法就是設(shè)計調(diào)查問卷。在設(shè)計或評價問卷調(diào)查偏好時應(yīng)注意：（1）清楚、完全、客觀地描述待評估的商品或服務(wù)，并反復(fù)測試問卷；（2）關(guān)于支付意愿的問題，應(yīng)該考慮被調(diào)查人的收入水平、可供選擇的替代品以及別的消費方式；（3）調(diào)動被調(diào)查者的積極性；（4）調(diào)查的內(nèi)容易于統(tǒng)計分析、能夠覆蓋目標(biāo)人群并能用概率表示，從而得到整體的加權(quán)平均數(shù)（5）采取措施盡量提高調(diào)查表回收率。過低的反饋率表示存在誤差，不能形成普遍性的結(jié)論，應(yīng)該作進(jìn)一步的分析研究；（6）具體的調(diào)查方式，如面對面、電話、郵件、電腦、因特網(wǎng)或多種方式組合，應(yīng)由問題的性質(zhì)、問卷的長短與復(fù)雜性等決定；（7）提供下列信息：目標(biāo)人群、選擇方法及在目標(biāo)人群的覆蓋率。選樣方法包括分層選樣、分組選樣等；（8）分析搜集數(shù)據(jù)時透明、適當(dāng)并正確運用統(tǒng)計與計量方法。

從上面介紹的美國政府對于公共政策績效評估的做法可以看出，對于公共政策績效的預(yù)測和評估，可以保證公共政策在出臺時的最優(yōu)性，可以向民眾說明選擇公共政策的選擇集，同時也可以說明選擇某一公共政策并執(zhí)行其的根據(jù)和成本收益。這些都為公共政策實現(xiàn)其政策目標(biāo)提供了前提和保證。上述這些評價方法同樣也可用于對現(xiàn)有公共政策作用結(jié)果和實施過程的績效評價。相對于論證到底應(yīng)該哪一種公共政策應(yīng)該出臺，對已有公共政策的績效評估有時可能會容易一些。因為其作用結(jié)果已經(jīng)顯示出來，或者正在顯示，其不確定性程度降低了很多。對于這一類績效的評估就是將現(xiàn)實的結(jié)果與公共政策的設(shè)計目標(biāo)作比對，說明在多大程度上實現(xiàn)了目標(biāo)，同時對沒有實現(xiàn)的目標(biāo)做出解釋，找出其產(chǎn)生這種結(jié)果的原因。這一過程中也存在著對于各種結(jié)果如何量化、貨幣化？如何選擇恰當(dāng)評價指標(biāo)，如何進(jìn)行成本--收益估計等等。這與上述的方法是完全相同的。

二、中國公共政策績效評估的取向

發(fā)端于2000年的中國部門預(yù)算制度改革，是我國在公共部門引入績效評估的有效探索，也可以看作是我國對公共政策開始進(jìn)行相關(guān)的績效評估。從近年的改革經(jīng)驗可以看到，這種改革制度的引入，對于提高財政資金的使用效率、提高公共部門提供公共物品和服務(wù)的效率起了非常大的推動作用。但是也應(yīng)該看到，目前的部門預(yù)算改革中還存在很多問題，如“走形式”、“換湯不換藥”等。誠然，由于政策目標(biāo)的不確定性、多指向性、評估資料的有限性、數(shù)據(jù)資料的不完整性、評估過程的非理性等因素的存在，使得對于公共政策的績效進(jìn)行評估是一件極其敏感而又困難的工作，但是提高公共政策的績效，仍將是我國政府體制改革的一個重要內(nèi)容。參照美國公共政策效績評估內(nèi)容和方法，筆者認(rèn)為要做好中國的公共政策績效評估工作，需要從以下幾個方面入手：

第一，工作思路的轉(zhuǎn)換。對公共政策的績效進(jìn)行評估，當(dāng)政領(lǐng)導(dǎo)可能想到的第一個問題就是評估結(jié)果直接影響到他的政績，而這一點可能成為抵制、阻撓乃至反對進(jìn)行公共政策績效評估的借口。“政府機(jī)構(gòu)都有著強(qiáng)烈的興趣和愿望，以顯示和證明它們的政策和工程項目產(chǎn)生了哪些積極的影響，對于來自外部的、由獨立的組織所進(jìn)行的政策評估行為和努力，行政官僚們常常把它視為是對自己的政策和工程項目、自己的財政預(yù)算、自己作為行政者的競爭力的威脅。政府機(jī)構(gòu)不會喜歡顯示自己的政策沒有發(fā)揮作用的研究結(jié)果，更不愿看到說明自己的政策成本超出了政策效益的研究結(jié)果。”^[6]（P212）所以能不能正確地看待這個問題，是公共政策績效在中國能否順利開展并真正客觀反映實際情況的重要前提和保證。對于以人治行政為特征的中國行政制度而言，能將這種方式引入，積極推進(jìn)公共政策績效評估的新取向，就是一個很大的進(jìn)步。

第二，公共政策績效評價結(jié)果的可信度問題。人為因素對于客觀評價指標(biāo)的干涉影響了可信度。由于公共政策目標(biāo)確定的不合理，造成政府公共政策在執(zhí)行過程中不能有效的完成目標(biāo)，但是為了不影響自己的政績，于是做假數(shù)據(jù)、虛報指數(shù)等欺騙行為不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重背離了績效評估所要求的客觀實在性。避免“數(shù)字化政績”這一問題在公共政策績效評估中出現(xiàn)的一個有效方法就是從源頭上保證各種評估資料的準(zhǔn)確性，而準(zhǔn)確性來自于制度上的保證：由誰來對公共政策的績效進(jìn)行評估，是由部門自己對自己制定的公共政策進(jìn)行評估，只向公眾提效一份報告，還是有一個專門的部門來評估。這兩種制度安排都會有一定的局限性，如前者往往會造成“夸大政策的效益而有意盡量淡化政策的成本”，^[7]（P316）后者局限性在于信息不對稱。所以可以將兩者結(jié)合起來，讓一個專門的機(jī)構(gòu)對行政部門的自己的績效評估報告進(jìn)行再評估，以保證可信度的提高。

第三，工作方式的改變。公共政策績效評估是建立在充分信息資料的基礎(chǔ)上，沒有完善的信息交流與溝通機(jī)制，也就沒有政府績效管理與評估。績效管理有賴于獲取的信息，良好的績效需要一個完善的信息系統(tǒng)。這就要求日常的行政工作中采用信息管理系統(tǒng)的形式，及時進(jìn)行信息資源的總結(jié)、整理。我國政府信息化程度目前還處于一個比較低的水平，要將公共政策的績效評估方法引入政府行政過程，就應(yīng)當(dāng)把管理模式的轉(zhuǎn)換與運用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)有機(jī)地結(jié)合起來，運用信息技術(shù)的手段和方式把先進(jìn)的管理理念表現(xiàn)出來，構(gòu)筑數(shù)字化政府，走向在線服務(wù)。

第四，加強(qiáng)成本意識。由于績效評估的基本方法是成本收益分析法，這就要求行政工作過程中要有成本意識。長期以來，中國行政體制中成本概念淡漠，而正是由于這一點，公共政策的“收益”觀念也比較淡漠。通常的情況是行政職能部門往往制定政策的動力大，而缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制以對公共政策的作用結(jié)果做出評價。現(xiàn)有公共政策的出臺機(jī)制是造成無人過問政策作用結(jié)果的制度原因。

第五，結(jié)合中國的特點制定出符合國情的評價指標(biāo)體系。對于公共政策的決策者、執(zhí)行者、政策對象來說，由于不同角色的價值取向不完全一致，所以對公共政策績效評估會有不同立場、態(tài)度和期望。任何一項公共政策的績效，要想在決策者、執(zhí)行者以及政策對象之間達(dá)成共識，就應(yīng)該在評價指標(biāo)體系的設(shè)計上有效整合各不同價值取向主體的觀點，以求盡可能達(dá)到公正、公平和有效。

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US Public Policy Performance Assessment Methods and Its Significance to China

MA Zhaoqi¹，LEI Xiaokang²

（1.School of Economics and Management，Northwest University，Xi’an 710069;

2.School of Public Administration，Northwest University，Xi’an 710069，China）

Abstract:In order to improve the public policies’ performance，US government sponsored a set of decisions and bills in recent years.In september 2003，US government sponsored Decision Making Performance Analysis’ in coordination with the performance budgeting reform.This bill introduced the main decision making methods and notices that have great significances to other governments.The paper introduces theses methods and wants to give help to administration and budget system reform in China.

Key words:public policy;performance assessment;USA;significance