美國存款保險制度的發展與改革

在經濟金融化和金融全球化迅速發展的今天，如何保證金融安全高效地運作已成為無法回避的問題。存款保險制度作為保障銀行等存款機構金融安全的一種制度安排，得到越來越多國家的認可。

存款保險在全球的盛行，主要基于其在美國的成功經驗。存款保險的歷史要追溯到1929年～1933年大危機期間，當時美國共有9096家銀行破產關閉，廣大存款人的利益和信心均遭到重創。這迫使美國國會隨后迅速通過了《格拉斯—斯蒂格爾法》，并建立了世界上第一個存款保險機構——聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）。雖然在此前，前捷克斯洛伐克曾建立存款保險制度，但因保險金不足，于1924年停止營運。由于前捷克斯洛伐克存款保險制度建立的時間很短，不具有代表性，因此，通常公認美國為全球首個正式建立存款保險的國家。

存款保險制度在美國的發展

美國聯邦存款保險制度產生的直接原因是20世紀30年代的經濟大蕭條。從1921～1929年，銀行經常采用暫停兌現，來緩解流動性問題。但當1929年股票市場崩盤引發全國性銀行恐慌時，暫停兌現的結果導致存款人的心理恐慌并使之日漸擴散，從1931年1月起，美國的銀行大量倒閉，1933年3月7日至9日銀行系統不得不全部停業，美國政府先后采取了一系列挽救措施，但均于事無補。銀行體系需要進行永久性變革，即除了實行國家擔保外已別無選擇。1933年6月銀行法出臺標志著美國聯邦存款保險制度正式確立。聯邦存款保險制度一經建立就立即使美國銀行業明顯改觀：失敗數目降至最小程度，經營狀況顯著改善。

在FDIC成立以后長達近50年（1933年～1981年）的時間內，存款保險制度在維護美國銀行系統的穩定和促進其發展方面發揮了積極和重要的作用。

1981年～1991年階段是個過渡階段，FDIC經過50年的平穩運作之后，問題和矛盾開始深化，其設計上的及運作中不合理之處日益遭受批評。而這一切發生則是以美國銀行體系新的不穩定時期的到來為標志。隨著布雷頓森林體系的瓦解，經濟波動性日益加劇，金融創新的不斷涌現，銀行間競爭日益激烈，銀行更多地依賴于價格(利率)來競爭。導致融資成本上升風險加大；全球通貨膨脹率升級，減少了銀行的利差。這些均給銀行業帶來猛烈沖擊。20世紀80年代以前美國銀行業的運營是比較平穩的，隨著銀行倒閉風險的加劇，制度的非均衡性則表露無疑。自1983年起情況又有所變化，當年倒閉的銀行為42家，次年為48家，美國銀行體系進入新的不穩定時期。

1989年～1991年是聯邦存款保險制度出現的嚴重問題引發了種種改革的爭論。1989年聯邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC）因破產而被撤削，1991年聯邦存款保險公司（FDIC）的保險基金已出現嚴重赤字，幾近崩潰。《1991年存款保險改進法》（FDICIA）頒布，主要用于改進20世紀80年代銀行業在危機中出現的問題，其有兩個主要目的，一是重新調整最近資不抵債的FDIC的資本，為最小化未來納稅人的損失而重新設計該制度；二是限制“大銀行不能倒閉”的原則，要求FDIC在一家銀行的資本降至某一水平時迅速采取有效措施。

存款保險在全世界的推行

美國的存款保險制度的成功運作，并未立即得到其他國家的效仿，直到1980年前，全世界只有6個國家建立了存款保險制度。80年代到90年代末，全球金融危機事件頻頻發生，給發生危機國家的經濟造成了嚴重的破壞，有些國家甚至由此爆發了社會動亂。人們意識到了建立存款保險制度的必要性。因此從1980年到2000年這20年間，越來越多的國家選擇存款保險作為保障金融安全的制度措施，建立存款保險制度的國家驟增。

此外，以明確的存款保險制度取代政府隱含的存款保險制度更成為全球新的發展趨勢。根據IMF的統計，截止2000年，全球共有67個國家和地區建立了存款保險制度，此外還有68個國家和地區在法律或監管上對存款保護進行了明確的規定。在這些國家中包括了幾乎所有的發達國家，如 美、英、法、德等國，部分發展中國家和地區如印度、哥倫比亞、中國臺灣省都建立了存款保險制度。中國央行近期也明確指出，我國建立存款保險制度的內部條件和外部環境已經成熟，存款保險制度的正式推出已經列入央行的日程表中。

美國存款保險制度的現狀

美國存款保險制度建立至今，歷經幾次改革。以下就存款保險基金的規模、BIF 和SAIF兩個基金的分設問題、DRR（指定儲備率）的確定等多個方面對美國存款保險制度進行考察。

存款保險基金規模

20世紀90年代美國經濟的發展和金融市場的繁榮促進了銀行業的復原，在90年代中期開始，美國的存款保險制度出現了一些新的現象，由于保險基金的快速累積，從1996年開始，大部分銀行已沒有再交納保險費。

存款保險其實并不局限于保險基金的規模，如果保險基金用光了，為了穩定金融體系，國家信用即財政資金的使用是必然的，因此存款保險基金其實就是一個管理機構獨立處理危機的能力象征。基金規模越大，管理機構獨立處理能力就越強。因此保持一個龐大的存款保險基金收益，可以保護納稅人的錢，又可以給予管理機構更大的自由度。

但是需要注意的是，基金的規模不能太大，一個龐大的基金會增加銀行的成本，意味著會間接損害存款者和資金使用者的利益。保險金對于銀行來說等同于稅收，增加保險費的結果會影響銀行的行為，費率大到一定程度還會降低銀行吸收存款的動機。增加的保費會被銀行轉嫁到存款者和貸款者身上，因此會表現為銀行服務的成本上升，服務質量下降，存款者獲得利息更低或貸款者的利息更高，三者必居其一。

要量化上述討論的成本和收益是困難的，因此很難估算基金的合適規模。指定儲備率DDR是一個合適的指標，目前美國的DDR（1.25%）在最近10年的運作都不錯，問題是需要賦予保險基金多一些彈性，即允許基金規模在一個合適的范圍內波動。

BIF 和SAIF兩個基金的分設

1989年美國《金融機構改革、復興和鞏固法》撤銷了FSLIC，并在此基礎上建立了儲貸協會保險基金（SAIF），將其與銀行保險基金（BIF）一起統歸FDIC管理。

BIF和SAIF兩個基金盡管現在仍然分別用于對儲蓄存款和銀行存款保險，但已經開始趨同化運作：（1）在同一法定評估體系下運作，只不過保費費率分別由BIF和SAIF確定；（2）被保險的存款有時出現在同一存款機構，目前大約有842家機構同時擁有由BIF和SAIF保險的存款；（3）提供的最大保險金額均為100000美元；（4）被保險的存款種類都僅限于國內所有存款，不包括離岸存款。

存款保險基金的償付

保險范圍。1933年美國開始實行存款保險制度時，聯邦儲備體系成員銀行強制性加入，州注冊銀行自愿申請；1935年銀行法規定，所有銀行自愿申請加入存款保險，由FDIC對銀行申請進行審核，準入標準非常嚴格。后來頒布的美國《聯邦存款保險法》規定，所有國民銀行必須參加存款保險，州注冊的銀行可以自愿參加，由銀行提出申請，FDIC審查批準后才可參加。事實上，由于存款人非常關心存款是否得到保護，大部分存款人會選擇將存款存入參加存款保險體制的銀行，銀行為了不失去客戶，積極參加存款保險。目前大部分存款機構，包括國民銀行、州注冊銀行、住房儲蓄銀行、儲蓄協會、外國銀行在美分支機構等都要參加存款保險。

FDIC只對銀行存款人提供保險保護，不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益。FDIC只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。

償付限額。存款保險開始實施時，存款保險的賠付是按照倒閉銀行存款人賠付，而不是按每個賬戶賠付，一個存款人在同一倒閉機構有多個賬戶時，合并計算。1934年保險賠付限額僅限于每位存款人2500美元。隨著居民收入水平的提高和通貨膨脹的加劇，保險限額不斷提高。1980年的《放松存款機構管制和貨幣控制法》，FDIC提高了存款保險限額，對所有種類的存款賬戶保險限額都提高到10萬美元，即在FDIC保險的金融機構，存款人的儲蓄、支票以及其他存款賬戶合并在一起，保險的最高額度達到10萬美元。

實行10萬美元的存款保險賠付標準后，20世紀80年代美國銀行大量倒閉，使處置有問題銀行的成本很高，不得不允許應該倒閉的機構繼續經營，拖延了處置時間，增大了處置成本，這也導致1989年聯邦儲貸協會存款保險公司破產。

1980年，美國調整賠付金，從4萬美元提高到10萬美元，調整的原因是為了抵銷通脹對名義賠付金的影響。而經過了20年，目前賠付金的實際價值也只相當于1980年的一半左右了。

DRR(指定儲備率)的確定

目前，美國聯邦存款保險制度所采用的評估體系是依據1991年頒布的《聯邦存款保險公司促進法》（FDICIA）。根據FDICIA要求，為了保障FDIC的償付能力，保險基金必須達到一定的規模，保險基金必須與所有被保險存款的比率維持在一定水平，即目標比率DRR，其計算方法是：目標比率DRR(%)=存款保險基金額／被基金保險的存款額。目前規定的目標比率(DRR)是1.25%。這一比例是FDIC根據下列五類因素確定的：基金可能遭受的損失、基金運營費用、處理失敗銀行的支出和收入、保費的收取對被保險機構收入和成本的影響、存款增長等其他相關因素。

當基金低于規定的目標比率水平時，FDIC將采取兩種方式補足：一是在一年內收足基金達到規定的目標比率；二是FDIC收取最低不小于存款2.3%的費率，在15年內收足資金使基金達到目標水平。當目標比率超過1.25%時，根據FDIC對受保銀行的評估，對資本充足狀況良好及監管評級較好的受保銀行可以免交保費，從1995年以來，免交保費的受保銀行一直占90%以上。

美國存款保險制度的改革方向兩個基金的合并問題

事實證明，分設兩個保險基金不合時宜。首先，銀行和儲貸協會之間不僅業務界限日益模糊，而且特許權的許多法定差異己經縮小。確實，早在20世紀30年代FDIC和FSLIC建立之初，儲蓄和貸款協會主要是為消費者提供儲蓄賬戶和房屋抵押：受特許權限制，其貸款全部是長期、利率固定的住宅抵押。而商業銀行2／3存款是活期存款，住宅抵押非常少。但是，現在銀行和儲貸協會之間的區別已經很模糊了，彼此向對方領域滲透后基本上提供相同的存款賬戶。因此，繼續維持兩個不同基金勢必增大市場成本。

其次，許多機構同時持有由BIF和SAIF承保的存款，SAIF實際上變成了一個混合基金。當SAIF變成名副其實的混合基金時，繼續對基金進行區分實際上只是增大其操作的復雜性。

因此，兩個基金的合并是美國存款保險制度改革的方向。

承保額度的實際價值維護

美國自成立聯邦存款保險制度以來已先后進行6次承保額度調整，以期維持適度的保額實際值。但是，盡管承保額度的名義價值呈不斷增長之勢，其實際價值卻波動無常，不僅增長緩慢而且具有很大的不確定性。究竟怎樣才算適度仍然不確知，也沒有一個準則。因此，FDIC準備下大力氣解決這兩個問題。

解決第一個問題是通過指數化方案來確保保額實際值的穩定增長。在物價、財富、收入等指數中，FDIC傾向于CPI。他們認為，指數化方案除了減少突然大比例變動以外還能增加預期性——銀行和存款人都能更好地預測增加保額的時間和數量從而能更有效地制定財務計劃，降低成本。CPI內涵易于理解和接受，基本上反映了通貨膨脹水平，也能及時獲得，因此較為合適。

第二個問題實際上包括參照體系（如究竟是截面數據參照還是歷史數據參照，還是兩者兼顧）和時間選擇。盡管兩者兼顧可能最佳，但FDIC傾向于選擇歷史數據指數化，即選取適當的初始保額水平后再選用盡可能及時的物價指數來調整。一般來說，存款保險應該在確定初始保額以后必須保證其實際價值不至于下降。因此起始保險水平確定是否適當相當關鍵，它涉及當前水平是否適當與道德風險是否嚴重兩個方面； FDIC擬將經濟增長因素考慮進去以調整當前適度水平，并盡可能抑制道德風險的危害。

保險基金DDR區間設定

一般來說，對于存款保險基金儲備率設定目標范圍比單一值的緩沖作用要強：如果此時在目標區間偏離時通過適當增加或返還保費來調節而逐漸恢復至目標水平，則基金儲備率的變動就不可能引起費率的巨大波動。為此，FDIC擬在原來儲備率1．25%基礎上，上下各增加10個基點波幅。當然，具體到每個存款機構，附加保費或者保費的返還主要還是依據各機構實際評估的費率和過去支付的保費來確定；但所支付的保費和得到的返還的凈值不應該是負值。

（作者單位:中國社會科學院金融研究所）