美國政府介入養老金制度的實踐

美國的社會保障只是社會保險項目中的一個特殊項目。也就是說，美國的社會保險含義要大于社會保障的內容，除社會保障之外，它還包括就業保障、失業保險和健康保障。社會保障只是社會保險的一種。作為社會保障來說，它特指對老年人的社會保險（Old Age Insurance），孤寡人的社會保險（Survivors Insurance），殘疾人的社會保險（Disability Insurance），統稱為OASDI，是美國聯邦政府最大的社會保險福利支出項目。

老年人的社會保險也稱養老金制度或老年保險（OAI），是美國社會保障制度的核心和最受關注的部分。它是在雇員退休前，由個人和雇主各按一定比例繳納社會保障工薪稅的形式，退休后領取養老金。只要有工作，就可以享受這種養老金。

政府介入養老金制度的價值取向

任何社會的基本價值取向同它所堅持的社會制度是分不開的。美國作為全球最大的資本主義國家，其基本價值取向理所當然是維護資本主義制度，美國在不同時期所表現出來的養老金制度的價值取向也是有所不同的。20世紀30年代，是美國社會保障制度的建立時期。應該說這一制度的建立是對1929年爆發的世界性經濟大危機的積極回應。因為這場危機對美國經濟、政治各方面的破壞性影響極大。大危機造成了空前嚴重的災難，”蕭條年月所引起的人們的消沉、不滿和懷疑是廣泛的“①，對于美國社會生活的影響是深遠的。羅斯福受命于危難之中，為維護資產階級的統治而實施新政，養老保險制度就是在這種背景下建立起來的。雖然建立制度的主要目的是為了使就業者退休后老有所養，并且帶有一定的福利性質。養老金制度建立伊始就由聯邦政府統籌負責。隨著凱恩斯“政府大規模干預經濟”的思想在政府施政理念中得到強化，這種政府本位主義價值取向也表現得更加突出。從杜魯門到肯尼迪，再到約翰遜，這幾屆民主黨政府競相提高福利待遇，擴大社會保障范圍。

政府介入養老金制度的實踐

自羅斯福總統上任以來，美國歷屆政府介入養老金制度的實踐經歷和政策選擇都有所不同。政府介入養老金制度的實踐，經歷了從建立制度到發展制度、再到改革制度等幾個不同的階段。政府的介入方式則是從不介入直接轉換到主導型介入，而沒有像很多歐洲福利國家一樣先經歷“政府包辦”式的介入。

完全基金化（Full Funded）時期。1935年美國開始建立養老金制度。當年通過的社會保障法主要是保證向65歲以上退休者每月支付養老金，實行老年保險，即OAI。其運行機制與私人保險公司的保費運作十分相似。個人在一生的勞動過程中，將薪金的一部分存入基金，退休后，本金和利息用于支付養老金。這一種辦法稱作”完全基金化“（Full Funded），但很快就被取消了。

現收現付（Pay-as-you-go）時期。從1939年起，美國的養老金制度的運行機制改為”現收現付“，即現期退休者的養老金來自同期在職人員繳納的社會保障工薪稅。由”完全基金化”機制改為“現收現付“機制的主要原因是舊辦法積累下來的資金在經濟”大蕭條“期間入不敷出，只好被迫改用”現收現付“的新辦法。因此，美國最初的受益者有的得到了超高的回報。

部分基金化（Partially Funded）時期。由于”現收現付“機制受到了美國二次大戰后的\"人口出生高峰\"的巨大影響，1983年，美國國會通過法律專門建立了社會保障信托基金。該項信托基金的宗旨是預先積累資金，以資助出生高峰期那一代人退休后的養老金，而又不提高后代人的社會保障工薪稅稅率。美國目前實行的就是這種\"部分基金化\"（Partially Funded）。

雖然經歷了制度模式的變化以及相關政策的不斷調整，但是這些變化充其量只是形式上的變化，因為從內容上看，養老金制度并沒有發生實質上的轉變。無論是“完全基金制”、“現收現付制”還是“部分基金制”，社會保障稅都是由雇員和雇主共同繳納。從制度建立之初開始，雖然稅率不斷調整，但社會保障稅一直都是由雇主和雇員各自繳納50％，這是雇主和雇員的法定責任。對于各種形式的自雇傭人員，則由其個人承擔雇主和雇員的共同責任，從某種程度上講，自雇傭人員既是雇主也是雇員。無論采取何種制度模式，養老金制度的繳費主體中都沒有政府，即便是組織與經辦體系的管理費用，也是來自該體系的稅收收入而不是國家財政。另外，美國養老金制度模式的變化始終是在聯邦政府統一組織和管理的框架以內進行的，具體的管理部門也是由聯邦政府所指定和設立的政府部門，并沒有在制度轉換過程中引入社會力量。例如從現收現付制過渡到部分基金制下，建立了社會保障信托基金。但是政府并沒有因此而引入私人部門對基金進行市場化運作，而是由政府部門將所積累的資金投資于政府債券。一言以蔽之，在介入養老金制度幾十年的實踐歷程中，政府的介入方式始終沒有發生實質性的轉變，政府的職能也一直被定位為“管理型”政府。

政府介入養老金制度的政策選擇

從政府介入養老金制度價值取向的變化以及實踐經歷來看，在很長一段時間里，政府的政策選擇都有幾個內含的前提：第一，政策的選擇是為了保持退休者的基本生活，而不是提高給付水平；第二，政策的選擇不能讓政府成為犧牲品，政府沒有義務為養老金計劃繳費；第三，政策的選擇是在政府管理基本養老金計劃的框架內進行。在這些前提條件的制約下，政府介入養老金計劃的政策選擇就相對地缺乏一些大的動作，主要集中在以下幾個方面：

1、在制度贍養率不斷提高的過程中，政府沒有選擇另辟籌資渠道，而是把主要的精力放在了“增收節支”上。隨著老年人口的持續增加和預期壽命的不斷延長，現職人員與退休人員的比例不斷提高。1940年，159.1名就業人員負擔1名退休的福利金支領人，1960年的比例是5.1∶1，1995年是3.3∶1，到2030年生育高峰期誕生的最后一代人退休時，這一比例將達到2∶1。這一狀況讓美國的歷屆政府感到了極大的壓力，解決問題的相關政策措施相繼出臺。一方面，政府通過提高工薪稅率和繳費基數，而不是另辟籌資渠道來達到增加養老保險財政收入的目的①；另一方面，政府盡可能地減少養老金的支出。主要的途徑有：首先，推遲法定退休年齡（美國法律規定，從2000年開始，領取全額福利金的退休年齡將逐步提高，2022年將為67歲），并且鼓勵退休之后仍有勞動能力的職工繼續工作，他們的基本保險金（PIA）也會相應地提高（見表1），而對于提前退休的職工則要削減退休金，例如美國法律規定的現行正常退休年齡是65歲，但最早可在62歲退休，只是要相應扣減20%的福利金。其次，加大社會保障信息化建設。美國的社會保障不僅運作透明度很高，而且運作效率也很高，關鍵就是其先進的信息系統發揮了重要的作用。在人們的經濟交住中，現金交易被杜絕并被認為是違法行為，電子結算系統很普及，每個人的收入與支付情況都能在銀行唯一的賬戶中得到體現，有關信息都能實現共享，政府有關部門可隨時抽查了解。信息化建設的加快，一方面可以減少養老保險經辦人員的投入，縮減經辦費用和人員工資的支付；另一方面能夠杜絕工作人員挪用養老基金，防止基金的流失。第三，養老保險的運作實行高度的中央集權。美國的養老金基金實行全國統收統支，由聯邦政府來負責統一管理這筆基金。這樣的結果是，該國所有就業人員的社會保障不受跨地區流動的影響，既省去了諸如我國流動的就業人員要辦理各種社保關系接續手續的麻煩，也避免了各地區社會保障水平的攀比。這無形之中節省了一大筆管理費用的支出，同時也免除了各地因攀比而帶來的額外養老金支出。

2、在退休人員提高退休待遇的呼聲中，政府沒有一味地提高稅率，而是支持職業年金和個人儲蓄養老金計劃的發展。盡管政府對社會保障工薪稅率進行不斷地調整，并且整體上呈上升的趨勢。但是近5年，社會保障工薪稅率一直處于穩定的狀態，并且很多學者和公眾都希望在以后也不要提高稅率。1999年，Zogby International做了一項關于養老金制度改革的民意調查，調查顯示，58.1%的公眾支持提高繳稅工資的上限，31.9%的公眾支持提高退休年齡，而只有19.1%的公眾支持提高稅率。①而且，客觀地講，即使是美國歷史上工薪稅率的提高，其根本目的也是為了應付日后的老齡化危機而不是為了提高退休人員的養老待遇。例如，1983年里根政府提高了工薪稅率，把節余部分存入社會保障信托基金，明確指出此舉是為了資助出生高峰期那一代人退休后的養老金。

如何才能真正提高退休人員的養老待遇呢？政府選擇了支持職業年金和個人儲蓄養老金計劃的發展。在職業年金（包括DB型計劃和DC型計劃）的發展過程中，政府發揮了非常重要的作用。除了提供稅收方面的優惠以外，還提供法律上的支持，對基金管理者、投資者以及參保人員等行為都有嚴格的約束政策。特別在DB型計劃中，政府對其基本組織方式也做了相關的規定，并且針對可能出現的投資失敗情況，建立了擔保（再保險）機構PBGC，防止個別基金投資失敗使雇主和雇員利益嚴重受損。在個人儲蓄養老金計劃方面，政府規定所有70歲以下且有收入者都可以開設個人退休賬戶（IRA），而且不論其是否參加了其他養老金計劃。同時政府也提供稅收優惠，目前的稅收優惠方式有兩種：一是普通IRA稅收優惠，基本方式是稅收延遲，即向賬戶注入資金時不計入個人所得稅計費基數，只是到提款時才根據稅法征收個人所得稅。二是對特殊形式個人退休賬戶（Roth IRA）的稅收優惠，基本方式是在注入資金時不免所得稅，但對本金最后獲得的投資收益（包括投資分紅、利息）免稅。政府的積極政策促進了個人退休賬戶的迅猛發展（見表2），到2003年，基金積累已達30070億美元。

盡管我們不能否認美國政府的政策選擇在養老保險領域中發揮了十分積極的作用，但同時也可以看到，在現有制度框架以內所進行的種種改革與創新同樣面臨著很多的局限。其中工薪稅率的提高是不受大眾歡迎的。而且，從經濟學的角度看，稅率的變化對整個宏觀經濟運行都有較大的影響，因此要提高稅率也不能“隨心所欲”。至于“節支”，同樣有一個限度問題，在各方面制度完善的情況下，“節支”的狀況從根本上取決于收入的多寡。因此，越來越多的人對現有的政策投以懷疑的眼光。希望通過改革來拓寬籌資渠道。從2010年開始，將財產稅納入到社會保障稅當中；將社會保障信托基金的一部分用來進行市場化運作等等，出發點是在不改變制度模式的情況下拓寬籌資渠道。而布什政府卻并不認同這一觀點，他還是希望在他的任期內，“私有化”改革的意圖能夠最終在社會保障政策中得到體現。

（作者單位:武漢科技大學文法與經濟學院）