八個部門看不好一頭豬

今天說的“三品”是食品、藥品和化妝品。最近幾年，咱不說國內從“非典”到福壽螺，光說美國惠氏奶粉被限令召回，中美史克感冒藥的PPA、杜邦的特弗龍、雀巢食品被報含有不明基因，接著是麥當勞無因由漲價和屢發“消毒水”事件、高露潔含氟牙膏致癌風波、肯德基蘇丹紅危機，現在寶潔SK-II再現原形，引發倩碧、蘭蔻、迪奧、雅詩蘭黛四大頂級品牌化妝品信任危機。中國人民的食品、藥品和化妝品總叫人膽戰心驚，老舍《茶館》里的唐鐵嘴夸耀自己“大英帝國的煙，日本的‘白面兒’，兩個強國侍候著我一個人，這點福氣還小嗎？”這種悲劇又要在我們這一輩人身上重演？中國人，我們招誰惹誰了?!

9月14日，國家質檢總局網站發出一則通知：“我國出入境檢驗檢疫機構近期多次從來自日本的進口化妝品中查出禁用成分，質檢總局要求各地檢驗檢疫機構加強對來自日本進口化妝品的檢驗檢疫工作。”“來自日本的進口化妝品”即為SK-II，該產品由寶潔在日本的全資子公司生產。9月15日，國家質檢總局通報稱，SK-II品牌系列化妝品日前在廣東檢出禁用物質鉻和釹。廣東省出入境檢驗檢疫局在對一批SK-Ⅱ凈白素肌粉餅進行檢驗后發現，其釹成分含量高達4.5mg/kg。此外，SK-Ⅱ多款進口產品均被檢出禁用物質鉻，其含量為0.77mg/kg至2.0mg/kg。

9月26日，我國外交部發言人秦剛主持例行記者會，有記者問：關于中方查出日本化妝品SK-Ⅱ含有重金屬的成分，它真的與中國的化妝品檢測標準抵觸嗎？中方對日本的化妝品和其他國家的化妝品，是以同一個標準檢測嗎？還是對日本商品有更嚴格的檢測標準？另外，有些日本食品很早就被允許進口，而現在卻被禁止。對有關部門的舉措，外交部有何評價？中方最近的一系列反應是不是對日方提出“肯定列表”的報復措施？秦答：“其實你問的這些問題，都不應該由我來回答。你提到的關于化妝品、食品衛生的標準問題，我不是這方面的專家，中方有權威的質量檢驗檢疫機構，你應該向他們提問。關于你提到‘肯定列表’的問題，你把一個問題與另一個問題相掛鉤，是否過于敏感了。中方作出的有關決定依據的是科學標準和客觀事實。”根據國家2002年頒布的《化妝品衛生規范》，一共有496類物質屬于化妝品的禁用物質。有專家說，此前醫學界研究得較多的禁用重金屬是汞和鉛等，對鉻和釹則關注得比較少。實際上，化妝品安全中最值得關注的因素或許并非鉻和釹，而是“三品”安全有關標準和法規上缺陷，以及監管體系本身的漏洞等等值得我們思考。

可口可樂的發明者約翰·潘伯頓醫生，在1886年春天用一根木棒在四十加侖的銅壺中進行攪拌調和，釀造出一種深色糖漿——可口可樂就這樣誕生了。根據1911年的法院證詞，證人指稱可口可樂在生產時，一位黑人廚子站在平臺上，把配料倒進銅壺去，他穿得很少，一件臟襯衫，身上汗水很多，同時咀嚼煙草，不時地在平臺上、地板上隨地吐唾沫，當時可口可樂的最大對頭——呼吁食品衛生與安全的威利博士，竟然從可口可樂的樣本中，找到了干草、麥稈、塵土和臟物，還有“一條昆蟲的腿”和“野蜂的部分軀體”！這活脫脫就是如今中央電視臺《每周質量報告》中報道的地下食品工廠的翻版！當然，可口可樂的可貴之處，也是值得中國企業學習的地方在于——如今你再也別想在它的工廠中找到這樣的把柄了！

關鍵是怎么樣管理才能不重復這樣的撓心事。目前，在歐美等發達國家和地區，“三品”安全監管體制逐步趨向于統一管理、協調、高效運作的架構，強調全過程“三品”安全監控，形成政府、企業、科研機構、消費者共同參與的監管模式；在管理手段上，逐步采用“風險分析”作為“三品”安全監管的基本模式。

中國作為最大的發展中國家，近年在“三品”安全工作方面也取得了令人矚目的成就：如初步建立了“三品”安全法規體系、監管體系、標準體系和檢測體系，加強了“三品”安全應急反應機制等。國際輿論認為，中國在“三品”安全方面的標準正日益與國際接軌。

但是，我國對“三品”安全的管理由多個部門協調配合完成，相關機構之間的職能分配存在交叉和相互制約，從而影響了檢測和監督的有效進行。比如，化妝品在市場環節上主要受到藥監局、質監局和工商局等三個部門的監督。藥監局是繼承以前衛生監督所的職能，對化妝品進行不定期抽查；質監局的監管力度比較大，也主要是市場抽查；工商局是這兩年才開始對市場環節的化妝品進行監督，但主要針對產品的質量。這里各個單位之間的職能存在明顯的交叉。具體的檢測工作則由衛生防疫站和技術監督局的日化監測站完成。而這些職能亟須實現統一。

而食品安全監管過程中政府行政部門齊抓不管的問題更明顯。肉類生產的第一個環節，生產獸藥的企業由藥品監督管理局、工商局負責；第二個環節使用農藥的養殖業由農業部負責；第三、四個環節即獸藥載體的飼料生產企業和飼料添加劑，由農業部負責；第五、六個環節肉畜收購和屠宰企業，除個體和私營業者外，均由商業部門負責；第七、八個環節銷售及衛生監督，由商業部門、質檢部門和衛生部門共同負責。“八個部門看不好一頭豬”是人們對肉類生產過程中混亂狀況的一種形象說法。

職能整合、統一管理是發達國家“三品”安全監管的一個顯著特征。不少歐美國家紛紛將”三品”安全的監管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協調力度，以提高”三品”安全監管的效率。

鑒于瘋牛病、口蹄疫等動物性疾病在歐盟各成員國的蔓延，為統一監控食品安全，恢復消費者對歐洲食品的信心，歐盟委員會于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局(FSA)，對從農田到餐桌的全過程進行監控。歐盟食品安全管理局由管理委員會、咨詢論壇、八個專門科學小組和科學委員會等部門組成，該局對歐盟內部所有與食品安全相關的事務進行統一管理，負責與消費者就食品安全問題進行直接對話，建立成員國食品衛生和科研機構的合作網絡，向歐盟委員會提出決策性意見等。歐盟食品安全管理局不具備制定規章制度的權限，只負責監督整個食物鏈，根據科學家的研究成果做出風險評估，為制定法規、標準以及其他的管理政策提供信息依據。

德國于2001年將原食品、農業和林業部改組為消費者保護、食品和農業部，接管了衛生部的消費者保護和經濟技術部的消費者政策制定職能，對全國的食品安全統一監管，并于2002年設立了聯邦風險評估研究所和聯邦消費者保護和食品安全局兩個機構；丹麥通過持續改革，將原來擔負食品安全管理職能的農業部、漁業部、食品部合并為食品和農業漁業部，形成了全國范圍內食品安全的統一管理機構；法國設立了食品安全評價中心，荷蘭成立了國家食品局。

中消協最近發出警示，希望消費者慎食小包裝的果凍，同時呼吁政府制訂標準取締這種果凍的生產。因為，今年以來果凍已經噎死了3個兒童。果凍噎死第一個兒童發生在1997年，目前國內關于果凍的標準有兩個，分別制訂于2001年和2003年，但兩個標準都沒有考慮要禁止生產和銷售這種小包裝的果凍。據業內人士講，在歐美、日韓等國家和地區，早已命令禁止生產小包裝的果凍。國家工商總局消費者權益保護局副局長騰佳才先生就一針見血地指出，現行的法律法規雖有相關規定規范企業行為，但還不夠具體。比如要求企業把好質量關，沒有規定如果企業不建立這種制度有什么罰則。

2001年，國家質檢總局對米、面、油、醬油、醋五類食品行業進行了抽查。結果發現，我國6萬多家食品加工企業中，79.4%是10人以下的小作坊，而且64%的食品加工企業不具備生產合格產品的能力。按照法律規定產品不經過檢驗不得出廠，但是82.5%的企業根本不檢驗，或沒有檢驗能力。按照《標準化法》的規定，任何企業生產產品都必須具有標準，無論是國際標準、行業標準或者是備案的企業標準都行。但那次調查的6萬多家企業，15%沒有營業執照，25%不執行標準，或者根本沒有標準。

健全的法律體系是“三品”安全監管順利推行的基礎，歐美發達國家大多建立了涵蓋所有“三品”類別和食品鏈各環節的法律體系，為制定監管政策、檢測標準以及質量認證等工作提供了依據。

從1906年美國第一部與食品有關的法規——《食品和藥品法》開始，近一個世紀來，美國政府制定和修訂了35部與食品安全有關的法規，其中直接相關的法令有7部。這7部法令既有綜合性的《聯邦食品、藥品和化妝品法令》、《公共衛生服務法》、《食品質量保護法》；也有非常具體的《聯邦肉類檢查法》、《禽類產品檢驗法》、《蛋類產品檢驗法》、《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。食品安全法令制定了明確的標準和監管程序，如１９３８年頒布的《聯邦食品、藥品和化妝品法》以及《商品包裝和標簽法》對摻假“三品”、錯貼標簽的“三品”、緊急狀態下“三品”的控制、發生爭議時的司法復議等內容都做出了詳細規定。

如，美國要求在供個人使用的零售化妝品標簽上注明成分。但是對于在專業機構用于專業人員的發用產品或化妝品，以及在工作場所供個人使用的清潔、護膚產品，如果不將其銷售給消費者作為家庭使用時，可以不需注明成分。注明成分必須使用英語。成分的排列順序是根據其用量和主要用途決定的。屬于藥品的化妝品，需把活性藥品成分排在化妝品成分之前。色素和含量小于或等于百分之一的成分可不考慮用量次序排列。通常排列次序為：活性藥品成分、用量小于等于１％的成分、色素、其他成分。注明成分時對所使用的成分名稱需采用法定名稱。經美國聯邦食品和藥品管理局（ＦＤＡ）同意不需注明的成分可以注明為“其他成分”。

為保證“三品”安全監管的公正、合理，美國針對公共參與決策和公平執法等設定了專門的法規。管理機構必須遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《聯邦咨詢委員會法》和《信息公開法》等。

政府在“三品”安全監管中的首要職能，是制定“三品”安全標準并予以強制執行。這些標準包括對摻雜、摻假“三品”的一般禁令，對“三品”中不同化學殘留允許量的具體限制，對產品本身的標準規定以及對加工操作規程標準的規定等。

從英國食品標準署發出蘇丹紅警告，到印度發現強生嬰兒用品含石蠟油，再到美國發現聯合利華的立頓普通型速溶茶含氟量過高，諸多跨國公司經受了一系列安全質疑。但是我們很被動，無論是蘇丹紅、超量氟化物還是石蠟油，都是先在安全檢測標準較健全的國外被發現禁止后，才引起我國衛生質檢部門重視。這里面有兩大原因，一是標準缺失；二是雖然有標準，但缺乏相應的檢測手段。早在1995年，我國就將蘇丹紅確定為致癌物，但在此次追查涉紅食品之前，我國并沒有將其檢測出來。因此，完善的標準要與健全的檢測監督體系相配套，及時預警，把可能的“三品”安全風險降到最低。

以美國為例，《總統食品安全計劃》強調了風險評估在實現食品安全目標過程中的重要性。這項計劃號召對食品安全負有風險管理責任的所有聯邦政府機構成立“機構間風險評估協會”，該協會通過鼓勵研究開發預測性模型和其他工具的方法，促進微生物風險評估工作的進展。管理機構還在實施各種風險管理對策方面取得了進展，目前，美國已建立的食品安全控制體系中，最典型的就是在食品生產企業中廣泛實施的《通用良好生產規章》(GMP)和危害分析和關鍵控制體系(HACCP)。

美國還建立了食品和飼料成分的控制體系，如為防止瘋牛病的傳播，政府根據行政程序法令的相關規定，在充分爭取行業協會、專家、相關利益團體以及消費者建議的基礎上，出臺了嚴格禁止利用某些動物蛋白喂養反芻動物的規定，從飼養環節上控制瘋牛病的發生。通過嚴格的審查制度，美國政府著力減弱食品添加劑、殺蟲劑等對食品可能產生的危害。根據規定，任何食品添加劑上市之前，生產者必須提供其產品安全性的證明，管理當局對有關數據進行評價，必要時還要進行細致的檢測，以確定添加劑的安全性。所有審查活動都有詳細記錄，且要向社會公開。

科學與工業發展到今天，要求環境、食品中不存在有害化學物質是不可能的，但保證這些化學物質不對人體造成傷害卻可以做到。控制有害物質的攝入量就是安全的，這才是比較科學的認識和態度。在“三品”安全風險管理過程中，風險信息的交流與傳播是一個非常重要的方面。與我國政府一樣，歐美國家十分重視公眾的知情權，強調“保持每一步政策制定過程中的透明性。”

隨著新資源、新材料、新技術在“三品”生產加工中的廣泛應用以及更多環境污染物的出現，“三品”危害因素越來越復雜，風險越來越大，為“三品”安全監管工作帶來巨大挑戰。充分利用專家力量，讓專家參與“三品”安全監管工作，已成為各國的共識。

美國政府一方面在管理機構內部組織優秀科學家加強前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術咨詢、合作研究等各種形式，使之為“三品”安全管理工作服務。同時與世界衛生組織、糧農組織等國際組織保持密切聯系，分享最新的科學進展成果。政府還充分利用檢驗機構的專業力量。美國的“三品”檢驗機構中有大批“三品”工藝、微生物、營養、衛生等方面的專家，在政府的統一組織下，利用他們的專業知識，系統開展“三品”安全狀況調查、收集并分析樣品、監控進口產品、從事消費者研究等工作。

同時，歐盟為了增強“三品”安全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環境風險評估、人類與動物健康安全風險評估結果以及其他的一些科學建議向公眾公布，管理委員會舉行的會議也允許公眾參加，并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。政府還提供平臺讓消費者參與“三品”安全管理，并加強對媒體的管理，要求媒體以客觀、準確、科學的“三品”信息服務于社會，不得炒作新聞，制造轟動效應牟取利益，造成消費者對“三品”安全的恐慌。美國法律要求政府在制定行政法規時，允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評論，確保法規修訂是在公開、透明、交互方式下進行的。

向消費者提供安全知識培訓，也是“三品”安全專家參與“三品”安全監管工作的一個重要途徑。美國農業部的消費者熱線每年要答復大量消費者關于食品安全知識、風險防護、營養搭配等方面的咨詢。

歐美等發達國家和地區的實踐證明，集中、高效、針對性強的“三品”安全監管體系是保障“三品”安全的關鍵。對發達國家“三品”安全監管原則的研究，可為我國建立健全“三品”安全監管體系提供寶貴的經驗。