國際金融監(jiān)管的新特點：審慎監(jiān)管 防患未然

金融自由化浪潮在20世紀(jì)80年代末至90年代初達(dá)到高潮，一方面帶來了金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，另一方面也引發(fā)了新一輪的金融危機。特別是進(jìn)入90年代，英國巴林銀行、日本大和銀行的倒閉以及亞洲金融危機的肆虐使人們認(rèn)識到，當(dāng)金融危機爆發(fā)時，政府干預(yù)并不能立即終止危機，也不能完全避免危機帶來的損失，即使在沒有爆發(fā)大規(guī)模金融危機的情況下，政府針對某個金融機構(gòu)采取的挽救措施也未必能使該機構(gòu)免遭破產(chǎn)的厄運(如英國巴林銀行)，同時，當(dāng)大規(guī)模金融危機爆發(fā)后，國際力量的聯(lián)合干預(yù)也不能保證及時控制危機的蔓延。因此，政府應(yīng)該防患于未然，時刻對金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管，督促金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，從而防范金融危機的發(fā)生，保障整個金融體系的穩(wěn)定。

監(jiān)管目標(biāo)更實際 目的更明確

經(jīng)過數(shù)次金融危機的洗禮，人們逐漸認(rèn)識到，無論風(fēng)險控制水平有多高，總會有剩余風(fēng)險(Residual risk)。正如巴塞爾委員會所指出的：“監(jiān)管本身不能也不應(yīng)該絕對保證不出現(xiàn)銀行倒閉”。因此，金融監(jiān)管的目標(biāo)不是保證每家銀行都生存下來，而是保證金融體系的穩(wěn)定。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，監(jiān)管機構(gòu)需要持續(xù)監(jiān)測金融體系的穩(wěn)健程度、風(fēng)險管理技術(shù)水平和金融信息的充分程度以及各金融機構(gòu)遵守審慎規(guī)定的情況。另一方面，凱恩的管制辯證法也指出，金融監(jiān)管不是靜態(tài)行為，而是一個動態(tài)過程：金融監(jiān)管制度的設(shè)計必須根據(jù)不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境而相應(yīng)改變。因此，金融監(jiān)管應(yīng)在風(fēng)險平衡的基礎(chǔ)上鼓勵創(chuàng)新，監(jiān)管的目標(biāo)是控制風(fēng)險，而不是為了單純地維護(hù)現(xiàn)有管制政策。否則，要么以延遲金融機構(gòu)和金融體系的發(fā)展為代價，要么以犧牲金融穩(wěn)定為代價。

制度安排更加注重“激勵相容”

金融機構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)是在保證安全的前提下力求收益最大化，而金融監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)整個金融體系的穩(wěn)定，為金融機構(gòu)的公平競爭提供良好的制度環(huán)境。所以，從這一點上看，監(jiān)管者的目標(biāo)與監(jiān)管對象的內(nèi)在要求是一致的，而且，監(jiān)管效果必須通過監(jiān)管對象的行為表現(xiàn)出來。因而，審慎監(jiān)管是建立在尊重金融機構(gòu)自主權(quán)基礎(chǔ)上的一種規(guī)范性的品質(zhì)管理，不僅僅從外部力量介入的角度來考慮有效的金融監(jiān)管策略，更應(yīng)注重從金融機構(gòu)、金融體系的內(nèi)部激勵相容的方面來探索金融機構(gòu)和金融體系自覺、主動的防范和化解金融風(fēng)險的制度安排。也就是說，合適的監(jiān)管制度應(yīng)該能夠激勵被監(jiān)管者主動承擔(dān)更多的責(zé)任。首先，各國在強調(diào)金融法規(guī)監(jiān)管的同時，越來越重視金融機構(gòu)的嚴(yán)格自律。自律監(jiān)管雖然不是借助于政府的強制力量實行的，但是參加自律組織對于金融機構(gòu)來說是一種身份，更是一種信譽的象征，這會促使參加者自覺遵守“行規(guī)”以維護(hù)在同業(yè)中的良好形象，并且，眾多參加者還可以互相監(jiān)督。如果各個金融機構(gòu)都遵守自律規(guī)則，則全部金融機構(gòu)都能做到穩(wěn)健經(jīng)營，金融監(jiān)管的目的就達(dá)到了。其次，在強調(diào)外部控制的同時，更加重視金融機構(gòu)自身積極作用的發(fā)揮。高效率的監(jiān)管是建立在被監(jiān)管對象健全的內(nèi)部控制基礎(chǔ)之上的，90年代的幾次危機表明，缺乏足夠的內(nèi)部控制是導(dǎo)致銀行倒閉的重要因素之一。為此，巴塞爾委員會特別強調(diào)銀行內(nèi)部控制制度的建設(shè)，在1997年發(fā)布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中，專門要求銀行監(jiān)管者務(wù)必確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的、完善的內(nèi)部控制制度；1998年又發(fā)布了《內(nèi)部控制系統(tǒng)評估框架》，第一次為監(jiān)管者提供了可遵循的實用框架。各國監(jiān)管當(dāng)局開始采取多種形式鼓勵金融機構(gòu)針對自身狀況建立完善的內(nèi)部控制制度，并通過檢查發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)工作的建議。另外，各國監(jiān)管當(dāng)局也開始更多地借鑒金融機構(gòu)內(nèi)部開發(fā)和使用的、行之有效的控制風(fēng)險的新技術(shù)。1995年，巴塞爾委員會發(fā)布文件，同意具備條件的銀行采取以內(nèi)部模型為基礎(chǔ)計算市場風(fēng)險的資本金要求，并具體介紹了VAR(風(fēng)險估值法)模型及其用于銀行市場風(fēng)險管理的合理性。美國聯(lián)邦儲備委員會的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kupiec和O'brien同時提出了“事先承諾”(Pre-commitment)監(jiān)管方案，這種監(jiān)管方法一方面可以使監(jiān)管機構(gòu)將注意力集中在結(jié)果而不是在過程中，另一方面可以充分發(fā)揮金融機構(gòu)自身監(jiān)管的能動性，提高監(jiān)管效率。

注重市場紀(jì)律的作用 強化金融機構(gòu)的市場約束

市場在所有時間和所有地點監(jiān)督所有機構(gòu)，從不間斷，監(jiān)管效果最佳，所以各國日益強調(diào)市場約束。1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的實施、2001年《新巴塞爾協(xié)議》的出臺以及2002年美國《薩班斯—奧克斯利法案》的頒布，使金融監(jiān)管中的市場約束受到高度重視。各國監(jiān)管當(dāng)局正采取各種方法將政府監(jiān)管與市場約束有機地結(jié)合起來，提高金融監(jiān)管的效率。如加強市場信息披露、發(fā)行次級債券、借助信用評級加強監(jiān)管等等。

這些措施旨在鼓勵或強迫金融機構(gòu)及時、準(zhǔn)確、全面、公開地向公眾披露信息，在信息可得的基礎(chǔ)上，通過廣大市場參與者以自由選擇行為來發(fā)揮對金融機構(gòu)的監(jiān)督和制約作用。也即通過市場經(jīng)濟(jì)力量本身對金融機構(gòu)和金融活動實施約束，這是金融自由化下金融監(jiān)管的精髓。

明確監(jiān)管者責(zé)任 加強監(jiān)管當(dāng)局的治理

金融監(jiān)管者的監(jiān)管行為涉及多方利益當(dāng)事人，既包括企業(yè)股東、高層管理者和員工，也包括政府、存款人和社會公眾，因此，金融監(jiān)管當(dāng)局的治理至關(guān)重要。2002年，國際貨幣基金組織發(fā)布了兩份關(guān)于監(jiān)管治理的研究報告，其中較早的一份是Marc Quintyn和Michael W．Taylor所作的《監(jiān)管的獨立性和金融穩(wěn)定》；隨后的一份是Udaibir S．Das和Marc Quintyn所作的《危機防范和危機管理：監(jiān)管治理的角色》。第一份報告指出，恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管獨立性是保持金融穩(wěn)定的必要條件，它通過屏障對監(jiān)管過程和行為的政治干預(yù)和監(jiān)管浮獲促進(jìn)監(jiān)管效率的提高。另一方面，監(jiān)管的獨立性只有與互補的、適度的盡職盡責(zé)安排相結(jié)合，才能帶來有效的監(jiān)管以及市場行為和市場競爭的改善。后一份報告在前述報告的基礎(chǔ)上，提出了良好監(jiān)管治理的4條標(biāo)準(zhǔn)：監(jiān)管機構(gòu)的獨立性(Independence)、負(fù)責(zé)和盡職性(Accountability)、透明性(Transparency)、監(jiān)管人員的正直、誠實品質(zhì)(Integrity)。同時，兩份報告都提到了實施良好的監(jiān)管治理需要的一些前提條件。但是，報告只是給出了一個構(gòu)建良好治理的原則以及需要考慮的內(nèi)容和方面，并沒有給出一個最優(yōu)的監(jiān)管治理模式，可以說，同金融監(jiān)管模式一樣，并不存在一個普遍適用于各國、金融業(yè)各部門的最優(yōu)監(jiān)管治理模式。

注重金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作

20世紀(jì)90年代以來，信息和通訊技術(shù)的發(fā)展使金融機構(gòu)的跨國經(jīng)營更加簡單、快捷，金融全球化程度日益加深，單個國家或地區(qū)的干預(yù)和控制對日益增多的跨境金融活動是難以奏效的，金融風(fēng)險的跨國界傳播也極為迅速。如果單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上進(jìn)行推斷，的確需要一個跨國監(jiān)管當(dāng)局，但是，金融監(jiān)管本質(zhì)上是一種政府行使的公共權(quán)利，從屬于國家主權(quán)，成立跨國監(jiān)管當(dāng)局就要求有關(guān)主權(quán)國家部分讓度金融事務(wù)的管轄權(quán)，這在實際操作中幾乎是不可能的(從歐盟的成立到歐洲中央銀行的產(chǎn)生經(jīng)歷了重重困難，雖然有望建立區(qū)域內(nèi)跨國金融監(jiān)管當(dāng)局，但有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有可能成為全球經(jīng)濟(jì)一體化的一大障礙)。因為，當(dāng)今的國際金融市場還遠(yuǎn)沒有達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)純理論研究所設(shè)想的全球金融一體化的極致之境，無法實現(xiàn)資金配置的帕累托最優(yōu)。因此，目前的全球化進(jìn)程被斯蒂格利茨稱之為“沒有全球政府的全球治理體系”。因此，次佳的選擇是各國金融監(jiān)管當(dāng)局積極進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)和配合。

以往的經(jīng)驗教訓(xùn)已表明，從一國著眼，一旦缺少金融監(jiān)管的國際合作，那么監(jiān)管程度無論是比別國嚴(yán)格還是松懈，都有可能產(chǎn)生惡果，如果過于松弛會引發(fā)危機，例如，在導(dǎo)致東南亞金融危機的多種因素中，金融管制過于放松是公認(rèn)的重要原因之一；如果過于嚴(yán)格，一方面會引起資本外流，另一方面也會導(dǎo)致本國金融機構(gòu)的國際競爭力下降。從國際金融市場整體看，如果各國監(jiān)管當(dāng)局缺乏溝通與合作，一國金融機構(gòu)或金融市場出現(xiàn)危機又會引發(fā)全球金融市場的動蕩，而且事后干預(yù)的成本也是巨大的。國際清算銀行(BIS)、國際證券委員會(IOSCO)、保險業(yè)國際監(jiān)管組織(IAIS)、支付與清算體系委員會(CPSS)以及國際貨幣基金組織(IMF)等多年來一直致力于加強金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作，取得了舉世矚目的成就。特別是BIS所屬的巴塞爾委員會，自1975年發(fā)布第一個巴塞爾委員會的協(xié)定后，在20多年的時間里，先后發(fā)布各種協(xié)議、報告等40多個，得到國際社會的一致好評。