檔案行政計可的思考

《中華人民共和國行政許可法》已于2004年7月1日正式施行。本文公以檔案從業人員資格認定、重點建設項目檔案專題難收為例，對檔案行政計可有關問題談些看法。

1 行政許可項目從法律條文到正式實施有—個過程

2004年以來，在學習貫徹《中華人民共和國行政許可法》的過程中，筆者逐步形成一個觀點：在省級以下絕大多數檔案行政管理部門，學習貫徹《行政許可法》就是根據現有法律法規中有關檔案行政許可的規定，積極向同級政府法制工作部門進行申報，并根據同級政府批準、公布的行政許可項目認真組織實施。因為在省級以下，只有國務院批準的較大市的人大及其常委會才有權制定能夠設定行政許可的地方性法規，其他任何機構制定的任何規范性文件都無權設定行政許可。既然無權設定新的行政許可項目，那么按照有關程序把現有法律法規中已經規定了的行政許可項目組織實施好，就可以算圓滿完成任務了。根據觀察，筆者認為一項行政許可項目從紙上的法律法規條文到作為一項行政許可正式實施，中間有一個過程，在行政許可方面省級以下檔案行政管理部門同樣有許多工作要做。

1．1 一項行政許可項目“落地”的一般程序

1．1．1 現行法律法規有明文規定。即法律、行政法規、地方性法規可以設定行政許可，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。

1．1．2 檔案行政管理部門根據現行法律法規有關檔案行政許可的規定，認為應當設定行政許可的，須向同級人民政府法制工作部門進行申報。

1.1．3 政府法制工作部門審核后，認為應當設定行政許可項目的，報請同級人民政府通過適當形式進行公布。

1.1．4 根據同級政府確認的檔案行政許可項目，檔案行政管理部門應當在辦公場所或網站上公示辦理行政許可需要提交的申請書示范文本和全部申請材料目錄。

1．2 行政許可項目“落地”程序的討論

1．2．1 在上述四條中，法律法規有明文規定是最重要的，如果沒有這一點，其他的都無從談起。但僅有這一點，而不履行其他程序，一項行政許可項目同樣是不能按照《行政許可法》正式組織實施的。

1．2．2 上級人民政府公布確認的行政許可項目，下級政府應該全部執行。以檔案工作為例，國務院公布確認的檔案行政許可項目在全國有效，省一級人民政府公布確認的檔案行政許可項目在全省范圍內有效。下級人民政府無權變更和縮小上級人民政府已經公布的行政許可項目。

1．2．3 在上級人民政府已經公布了檔案行政許可項目的前提下，下一級的檔案行政管理部門認為在上級公布的行政許可項目之外，于法有據，在實踐中又確有必要的行政許可，可以提請同級政府法制部門審核，以增設檔案行政許可項目。

2 有關地方性法規中關于檔案從業人員資格認定、重點建設項目檔案專項驗收的規定

2．1 關于檔案從業人員資格認定

2．1.1 《河南省檔案管理條例》(2002年3月通過，2004年11月修正)第八條：檔案工作人員應當具備檔案專業知識并經考核取得崗位資格證書。

2．1．2 《山東省檔案條例》(2004年4月通過)第十一條：管理屬于國家所有的檔案的工作人員應當持證上崗。

2．1．3 《湖北省檔案管理條例}(1998年7月通過，2004年1月修訂)第九條：檔案工作人員應當忠于職守、遵守紀律、具備專業知識，并經培訓考核取得崗位資格證書。

2．2 關于重點建設項目檔案專項驗收

2．2．1 《河南省檔案管理條例》第十二條：重點建設項目和重大科學技術研究項目應當建立檔案。在其竣工驗收或鑒定時，應當由同級檔案行政管理部門會同項目主管部門或項目單位對項目檔案進行驗收。國家對檔案的驗收、鑒定有特殊規定的，從其規定。

2．2．2 《上海市檔案條例》(1995年6月通過，2004年11月第二次修正)第二十條：市或者區、縣人民政府確定的重點建設工程和重大科學技術研究項目進行驗收、鑒定時、應當由市或者區、縣檔案行政管理部門組織該項目主管部門的檔案機構以及按照規定有接收該檔案任務的檔案館對項目檔案進行驗收，并出具共同簽署的檔案驗收認可文件。未經檔案驗收或者檔案驗收不合格的項目，不得進行項目竣工驗收、鑒定。

2．2．3 《遼寧省檔案條例》(1997年7月通過，2004年6月修正)第十四條：屬于省、市、縣重點項目的檔案，由本級人民政府檔案行政管理部門會同有關主管部門驗收；未進行檔案驗收或者檔案驗收不合格的項目，不能通過項目竣工驗收或者鑒定。

2．2．4 《浙江省實施<中華人民共和國檔案法)辦法》(1998年8月通過，20134年5月第二次修正)第十九條：縣級以上人民政府確定的重點建設項目、重大科學技術研究成果的檔案，應當按照國家和省有關規定建立檔案登記制度。上述建設項目、科技研究成果在竣工驗收或者鑒定以前，應當經同級檔案行政管理部門和有關主管機關檔案機構對其檔案先行驗收合格。

2．2．5 《山東省檔案條例》第十六條：縣級以上人民政府確定的重點建設項目和重大科學技術研究項目的檔案，應當由同級檔案行政管理部門和有關主管部門驗收。

2．2．6 《湖北省檔案管理條例》第十四條：縣級以上人民政府確定的重點建設項目竣工驗收前，同級檔案行政管理部門應當會同有關主管部門組織對該項目檔案進行驗收。檔案未經驗收或者驗收不合格的項目，不得進行項目竣工驗收。國家對檔案的驗收、移交有特殊規定的，從其規定。

3 設定實施兩項行政許可的必要性

簡而言之有三點：一是國家法律法規有規定。在前文談到的六部地方性檔案法規中，《河南省檔案管理條例》、《上海市檔案條例》是在《行政許可法》正式施行后又進行修正的，其他四部也都是在《行政許可法》正式公布后，根據行政許可法的有關精神進行修訂的。因此上述關于檔案從業人員資格認定、重點建設項目檔案專項驗收的規定是有效的，有關省市如果不能按照地方性檔案法規的規定設定檔案行政許可項目，從某種意義上講就是一種行政不作為。二是在實際工作中確有必要。特別是重點建設項目檔案專項驗收如果不能很好地堅持下來，項目檔案的齊全、完整、準確就很難保證。三是一些相關規章制度要求必須進行檔案從業人員資格認定和重點建設項目檔案專項驗收。比如許多地方執行的《重點建設項目管理辦法》都明確要求：須進行檔案專項驗收。但在實際工作中，許多進行了檔案專項驗收的項目并不足項目建設單位主動要求的，也不是檔案行政管理部門行政手段使之的，而是其他一些行業主管部門要求“不進行檔案專項驗收，不組織總體驗收”，從而使得項目建設單位不得不主動“邀請”檔案行政管理部門組織檔案專項驗收，其質量也可想而知。再比如《河南省檔案專業初、中級專業技術資格考試實施辦法》(豫人職[2005)14號)第五條規定：報名參加檔案專業技術資格考試的人員必須具備的三項條件，第三項就是“取得檔案專業人員崗位資格證書”。如果我們不組織實施檔案專業從業人員資格認定這一行政許可項目，還會給檔案專業技術資格以考代評工作造成被動。

4 檔案行政許可設定實施的現狀

4.1 《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》兩部全國性的檔案法律法規中規定了行政許可項目。湖北宜昌的姚志成先生認為：《檔案法》規定的有2項，《實施辦法》規定的有12項。南京市檔案局徐廣虎先生認為《檔案法》及其《實施辦法》中，涉及行政許可權的規定主要表現在非國有檔案的出賣或贈送、檔案及其復制件出國境審批、外國組織和個人利用已開放檔案、檔案的公布權等五個方面。而地方性檔案法規中涉及檔案行政許可項目的規定就更多一些。

4．2 經國務院批準，按照現有法律、行政法規設定繼續實施的行政許可項目為下列3項：對出賣、轉讓、贈送集體所有、個人所有以及其他屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案的審批；對向國內外的單位或者個人贈送、交換、出賣國家所有檔案的復制件的審批；對攜帶、運輸、郵寄檔案出境的審批。

4．3 一些地方實施的檔案行政許可項目較國家局要多。如浙江省確認由省檔案局實施的行政許可項目為6項，其中“縣級以上人民政府確定的重點建設項目的檔案專項驗收”和“專門檔案館收集檔案范圍的審批”2項是根據地方檔案法規確認的。叫C京市確認的由北京市檔案局組織實施的4項行政許可項目，是在國家局3項基礎上，增加了“專業性較強或者需要保密的檔案變更向有關檔案館移交期限的審批”1項。

4．4 一些地方實施的檔案行政許可項目較國家局要少。如青島市政府批準，青島市檔案局共1項行政許可事項，即“向國家檔案館以外的境內組織或個人出賣、轉讓、贈送非國有檔案”。(http://www．qdda．gov．cn／indexlinks／2004—11—10．htm)

4．5 還有不少地方檔案行政管理部門僅僅是將國家檔案局《檔案行政許可程序規定》等相關文件進行了轉發，沒有再做其他工作。有些地方雖然做了一定努力，向同級政府法制部門進行了申報，但地方人民政府尚未批準或公布。

4．6 通過在互聯網上搜索，筆者發現在前文提到的地方性檔案法規中規定了檔案從業人員資格認定的河南、山東、湖北三省，沒有一個將其正式設定為行政許可項目。對于重點建設項目檔案專項驗收，六省(市)中，也僅有浙扛、湖北二省將其正式設定為行政許可項目。

5 結束語

5．1 《行政許可法》正式施行后，行政許可項目的設定與審批將作為一項經常性工作，實行動態管理。只要法律法規有明文規定，在工作中我們又認為確有必要增設為行政許可事項的，就可以按照有關程序向同級政府法制工作部門進行申報。

5．2 檔案法律法規中有要求，我們也已經向有關部門進行了申報，但尚未得到政府批準的審批事項，按照《檔案行政許可程序規定》第十八條規定的“對于非行政許可類的審批項目，檔案行政管理部門可以參照本規定執行?！?/p>

5．3 隨著經濟社會各項事業的發展，各級檔案行政管理部門(行政許可的實施機關)對已設定的行政許可項目的必要性、有效性、效益性等應定期進行評價，認為通過行業組織或者中介機構能夠實現自律管理的，可以向有關主管部門提出取消或調整行政許可事項的意見。

5.4 一個行政許可事項依法需要上下級多個機關進行審查、決定時，下級機關審查行政許可申請的期限及標準應進一步加強研究。比如“對攜帶，運輸、郵寄檔案出境的審批”，《檔案法實施辦法》規定：各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴禁出境，二級檔案須經國家檔案局批準，三級及以下檔案及其復制件須經省級檔案行政管理部門批準。但究竟哪些檔案屬于一級檔案，哪些檔案屬于二級檔案，我們無從掌握，也就很難在《行政許可法》規定的20日內審查完畢。

5．5 對國家檔案局《檔案行政許可程序規定》中未談及的各級檔案行政管理部門之間，以及檔案行政管理部門與行業主管部門之間許可權限的劃分，要進一步通過有關法律法規進行明確。比如重點建設項目檔案專項驗收，哪些需要當地市、縣檔案行政管理部門組織驗收，哪些需要省、甚至國家檔案行政管理部門組織驗收，行業主管機關檔案部門牽頭組織檔案專項驗收做法是否恰當，城建檔案主管機關能否單獨組織檔案專項驗收等等。

(作者單位：河南省焦作市檔案局)