為什么環境保護中自然主體缺失？

二○○三年以來我國環境保護事件中，熱點當屬怒江水電開發、沱江水污染與淮河污染治理爭論等三大事件。瀏覽有關這三大環境事件的文章與報道，可以發現一個共同特征：政府和環保機構與代表民間環保運動的新聞媒體和民間環境保護組織基本處于對立位置。也就是說，在這三大環境事件中，政府和環保機構被認定應承擔環境破壞或管理不善的責任，新聞媒體和一些環保組織則扮演了保護環境的積極倡導者和行動者。但是，這種表象掩蓋了一個問題：環境保護區的居民處于什么樣的位置？在開發資源與保護環境的爭議中，當地居民的真實想法和期望性行動是什么？

依據環境定義，主體的性質與行為特征決定環境的組成要素、結構與范圍。同樣，環境本質涵義中的支撐作用也是針對主體的。因此，在考察環境破壞后果以及實施環境保護措施時，必須分析環境主體可能接受的影響。依此邏輯，可以從環境主體方面分析上述問題。

現代環境問題最早在經濟學中受到分析。二十世紀三十年代，英國經濟學家庇古在其著述中首次提到環境問題。他認為，環境污染是一種負外部性，社會在治理污染或承受污染產生的損害中，喪失了部分社會福利。為了解決負外部性，也就是保護環境，應該對產生負外部效應的企業或個人征收一定的稅費。因此，在負外部性理論中，可將環境主體劃分為社會與破壞環境者兩個主體。二十世紀六十年代美國經濟學家科斯對環境問題的分析又產生了另外一種理論。科斯認為，如果交易成本為零，環境開發或環境保護中的受益者和損害承受者會通過市場交易確定是開發環境還是保護環境。也就是說，如果環境產權既定，環境問題中的受益者和受害者會通過市場交易方式確定解決環境問題的途徑。因此，在科斯理論中，科斯把庇古外部性理論中提及的環境主體做了更明確的界定：受害者與受益者。

除了經濟學、生態學和二十世紀六十年代以后發展起來的環境科學，也對環境的主體做了界定。在生態學中，環境主體就是生物體。環境科學則沿襲生態學定義，將人類與其他生物都視為環境主體。

使環境主體范圍進一步擴展的是二十世紀七十年代以后蓬勃發展的環保運動，以及在此基礎上誕生的可持續發展理論。最早提出可持續發展的是世界自然保護同盟（IUCN），該組織在一九八○年發表的報告《世界自然保護戰略：面向可持續發展的生命資源保護》中首次提出了可持續發展概念。在此基礎上，世界資源研究所在一九八四年初召開專門小組會議討論可持續發展戰略的特征。此次討論會認為可持續發展戰略應該落實在四個方面：一、以有效的技術方式使用不可再生資源；二、使用從不可再生資源開發中取得的收益，投資到物質和人力資本中以建立起國家的生產能力；三、保護和維持可再生資源——土壤、森林、漁業資源的生產率，以供未來使用；四、保護和維持直接由環境資源提供的有價值的（但不在市場銷售的）服務（包括清潔空氣、飲用水、娛樂機會以及其他環境條件）。一九八七年，布倫特蘭委員會向聯合國呈交的報告《共同的未來》對可持續發展進行了明確定義。綜觀可持續發展理論的形成過程，可持續發展特征一改生態學和環境科學將其他生物與人類并列為環境主體的慣例，把資源、其他生物與生態系統均列為人類環境體系的主體。可持續發展的定義則將環境主體進一步拓展到未出生的人類后代。

另外，在環境保護與資源開發的實踐中，還存在因政治關系和社會制度劃分的環境主體，如，各個層次的政府即是所轄地理環境的主體，土地所有者即是該土地空間環境的主體。

總之，環境主體的組成范圍在不斷演變，主體數量在增加。但是，回歸環境涵義，環境概念是因主體發展需要而派生的，其本質即是環境對主體存在與發展的支撐作用。在這個意義上，又可依據環境支撐作用對主體的影響性質將環境主體分為自然主體與派生主體。即環境支撐作用及其狀況變化直接影響的主體是自然主體，環境支撐作用及其狀況變化間接影響的主體是派生主體。那么，在上述各類主體中，社會、人類以及各級政府都是抽象的集合體，它們所受到的環境影響是各組成單位所受影響匯總后的綜合評估。因此，可將它們視為派生主體。相比之下，環境支撐作用及其狀況變化直接影響著環境破壞者、受益者、受害者、其他生物、生態系統與資源，因此，可將這些主體視為自然主體。

在環境問題研究中，主要是通過環境資源開發收益與環境狀況變化對當地居民損害這兩個方面評估環境支撐作用。環境保護目的也在于保障環境開發收益與減少環境損害。雖然生態系統生產力維持與資源供給數量保障等是環境保護對象，但其目的是服務于人類生存與發展。因此，可以將環境主體進一步縮小為破壞者、受益者與受害者三類。在這三類環境主體中，環境破壞者往往也是通過環境資源開發獲取收益的受益者。當然，受益者也可能是環境保護利益的獲取者。受害者情況相對復雜，既可能是因受環境保護限制而未能開發環境資源者，也可能是環境資源開發過程中負外部性的承擔者。在產權關系中，受益者和受害者與所有權擁有者和使用權擁有者可以是重合的。在制度安排下，受益者和所有權擁有者可以與環境保護沒有空間上的直接關聯性。在空間關系上，與環境具有直接關聯性的是環境保護區居民。如果從收益及損害的直接相關性方面進一步局限，則是環境保護區的當期居民。因此，從環境涵義本質上講，環境保護中的環境自然主體應該是環境保護區的當地居民。環境保護區的生態系統與環境要素不是環境主體，而是環境保護對象。

但是，在我國，根據憲法，“除了法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂、礦藏、水流、森林等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”（《憲法》第一章，第九條）。依此規定，我國自然環境所有者為國家和農村集體。在制度安排上，作為國家各級權力代表的政府就成為環境主體。在環境保護方面，我國憲法規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”（《憲法》第一章，第二十六條）。對應憲法規定，《環境保護法》明確規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一管理”（《環境保護法》總則，第六條）；“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”（《環境保護法》第三章，第十六條）。因此，政府也是環境保護的主體。

簡言之，《憲法》與《環境保護法》中的這幾條法律條文確定了我國環境主體是政府。在此條件下，以投資和財政收入與地方政府緊密聯系的企業，通過環境資源開發，成為環境的事實主體。而上文論證的當地居民卻喪失了環境概念本質上的主體地位。

由于法律體系僅在社會集體層面上界定環境主體，不賦予處于自然主體地位的當地居民具體的環境法律權益，致使我國環境保護與環境資源開發中出現“為誰保護，為誰開發，為誰發展”等一些有關主體缺位的“類公地性悲劇”現象。主要表現有：一、在環境資源開發方面，各環境資源開發者僅核算自己利益，忽視負外部性。例如，在修建水庫發電等項目中，存在泥沙淤積減少水庫庫容問題。但是，水電站投資者僅考慮在工程期內投資收益能夠實現，項目就可行。至于此期間的水庫泥沙淤積，只要不影響發電就無所謂，而治沙要靠水土保持等根本途徑，則認為是當地政府的任務。而當地政府則認為，水電站能夠帶來財政收入，治理庫容的根源是水土保持，是水庫上游流域地方政府和居民的行動；二、在環境管理方面，各級環境保護管理者之間頻頻出現沖突，區外居民或環保組織取代當地居民成為環境保護的積極倡導者。例如，在怒江水電開發事件中，國家環保局與地方政府處于對立位置，一些民間環保組織和學者成為保護怒江環境的主體，而當地居民似乎處于一種啞語狀態，怒江水電開發與否好似一件遠離他們的事件。在沱江水污染事件中，環保機構處于一種管理失控狀況，地方政府更是出臺不許法律界介入環境損害索賠訴訟的文件；三、在環境損害賠償方面，未能從真實的環境價值角度體現環境對當地居民的支撐作用和意義。例如，從本質上說，環境狀況變化真實地直接影響著當地居民的健康與財產安全，但是，由于未有環境權益方面的明確規定，沱江與淮河沿岸居民因環境狀況變化而遭受的損害卻不能得到正常補償，他們世代賴以生存與發展的支撐環境卻變成威脅生命健康的因素與進一步發展的阻礙。

這些現象表明，當前我國有關環境保護的制度安排割裂了自然主體與環境之間的關系，造成當地居民在環境保護與環境資源開發中居于一種被動地位，成為環境問題的實際受害者。同時，這種制度安排，也制約著當地居民參與保護原有環境的積極性。另外，雖然隨著環保意識的上升與推廣，有越來越多的人參與環保，但是，來源于環境保護區外的環保力量只是立足于抽象的社會利益、后代發展機會、生態系統與資源，不能真實反映環境對當地當代居民的作用。而且，區外民間環保組織與學者對環境保護區的關注同樣有可能限制自然主體對環境的合理開發利用，從而弱化環境的支撐作用。因此，區外民間環保組織與學者不能從實質上填補自然主體未能參與環境管理決策的空白。

目前，越來越多的人認識到，權力、責任和獎勵的轉移與下放，對環境資源的可持續管理是必不可少的。聯合國可持續發展委員會（United Nations Commission on Sustainable Development，CSD）也已提出“自然資源管理權下放至地方”這一指標以評價社區參與環境保護程度。順應形勢，今后我國的環境保護應該引進自然主體環境權制度，真實反映環境與自然主體之間的本質聯系，以形成環境保護區居民主導環境保護的新模式。