城市基層民主發展尋求突破

當前，中國基層民主發展，已從農村向城市轉移。近年來，中國很多城市，都在積極探索基層民主的實現形式。完善城市區人大代表選舉制度無疑是城市基層民主發展的突破口之一。

中國城市基層民主發展的現狀

□您對中國城市基層民主發展的現狀有何總體評價？

■城市基層民主發展只是剛剛開始，目前已存在一些問題。從社區層面來說，問題主要在于社區居民委員會與政府的關系還沒完全擺正。民政部推動社區民主發展時，設立的目標之一就是實現社區居民委員會與政府的分離，使社區居委會能真正實現自治。可是，從目前來看，這一目標并沒有真正實現，一些地方政府還在自覺或不自覺地介入社區居民委員會的自治行為。

但是，必須承認，隨著基層民主在一些城市的萌芽和發展，這也帶來了一些新的氣象，如社區居民的民主意識有了很大程度地提高，由以前習慣于“被人管”，到現在開始積極主動地參與本社區事務的民主管理。此外，遇到矛盾時，社區居民與政府的協調關系也在改善。當然，這種民主氛圍的形成，也促進了社區內部的良性發展。

城市基層民主發展遇到的另外一個更為主要的問題是，業主委員會與物業公司的矛盾日趨尖銳。在目前的體制下，一個社區最初的物業公司大多是由開發商指定，而開發商背后往往隱藏著政府利益。因此，一旦在管理模式、收費項目等事項上，廣大業主與物業公司存在較大的分歧，作為業主維權組織的業主委員會便開始與物業公司產生激烈的利益沖突，要求自己選擇物業公司，可既有的物業公司由于有著錯綜復雜的利益關系，這種要求顯然很難得到滿足。于是，雙方之間的沖突進一步加劇，進而可能演變成武力沖突乃至流血事件。

由業主委員會維權引起的多方利益沖突，已成為近兩年社會上的一大熱點現象。從某種意義上說，這是業主物權意識的覺醒，是一個好現象。隨著社會發展，利益表達的機會和渠道越來越多，出現利益沖突，也是一種正常現象。關鍵是，如何從制度上更好地平衡兩者的利益沖突，是一個需要認真加以解決的問題。但是，從目前來看，利益沖突各方還只是處在一個學習協調的過程中。

新探索：議行分設

□近兩三年來，一些城市在社區居民委員會實現直接選舉之后，正在探索進一步民主改革，如北京、上海等城市實行的“議行分設”制度，其制度設計的初衷是把社區居委會從繁重的行政事務中解脫出來，從而有更多的時間和精力推進民主自治。請問您怎么看待這種制度？

■從目前執行效果來看，只能說這個制度既有好的一面，也有不好的一面。

從好的一面看，這種制度有利于一些高素質的人進入居民委員會，如大學教授、小學校長等。據我了解，這些人雖然不是專職工作，可他們比較有社會責任感，完全有可能把先進理念、民主意識帶進社區。而在傳統的組織模式中，居委會成員絕大多數是文化素質不高的退休老人，他們在居委會工作完全是“發揮余熱”。

現在的問題是，在一些城市，由于各種原因，這種制度構架下作為“議事層”的社區居委會，并沒有發揮出多大的作用，有的甚至完全被架空了。例如，寧波市某區當初在推行這一制度時，“議事層”成員的競選非常激烈。可是，3年之后的今天，在即將面臨的換屆選舉中，幾乎沒有人對之感興趣，原因恰恰就是“議事層”沒有發揮應有的作用。因此，下一步應該考慮的是，如何有效地進行制度修訂，以便讓“議事層”扮演更積極的角色。

實際上，深圳市在這方面已在探索“第三條道路”。2005年3月，在部分轄區范圍內，該市把社區居委會承擔的所有政府職能單獨剝離出來，仍然以社區為單位，成立一個政府工作站。作為政府的一個派出機構，這個工作站的人員完全由政府任命。與政府“劃清界限”的社區居委會，只管老百姓內部的事情。

在推行這項改革時，深圳市政府內部經過了一個很艱難的探索過程，能走到這一步，已是很不容易了。由于時間較短，目前這一制度的實際效果還沒完全顯現出來，不便作過多的評論。

□作為一個新鮮事物，這個制度本身對城市基層民主的發展有無實際意義？

■應該說，實際意義非常大。民主的發展是政府與老百姓相互間的事情。在實行這種制度的地區，特別是私營經濟發達的地區，有助于全社會形成“小政府，大社會”的觀念，其中既包括政府官員，又包括普通老百姓。

中國城市居民多年來都是隸屬于一個單位（絕大多數是國有性質），是一個“單位人”，這個單位會供給他所有的政治、經濟和生活的資源，而在社區的生活只是一個“單位人”生活中的一個次要部分，很顯然，這種社會結構下的居民不太可能去關心和參與社區的事務。可是，隨著市場經濟的發展，許多國有單位破產了，而新的非政府的單位又在大量產生，這樣就使得大量的“單位人”變成了“社會人”，這些“社會人”開始關心社區的事務，把自己當成了真正的社區居民。“議行分設”制度的推行，正是集中在“社會人”比較多的社區，它是為了滿足這些“社會人”參與社區民主管理的需要。

在過去上千年的傳統社會中，中國的老百姓大體可以概括為兩類，第一類是順民，第二類就是造反派。現在，通過“議行分設”這種制度，老百姓正在養成“第三種心態”，就是學著自己管理自己，并開始對政府提出理性的建設性意見。

民主是一種生活方式。老百姓應把對政府監督、對社區日常事務的管理變成一種生活方式，遇到問題，通過協商談判解決。政府也是這樣，遇到矛盾沖突，應坐下來跟老百姓一起協商，一起決定，慢慢地把談判、多數表決作為一種生活方式，進而把這種生活方式固定化、制度化，這樣民主就出現了。

城市基層民主發展的阻力和突破口

□相比于農村基層民主，城市基層民主發展較慢。這是不是意味著城市基層民主的進一步發展遇到了一些阻力？

■城市基層群眾已經成了推動中國基層民主發展的一個主要動力來源，并且是以群眾監督政府、反腐敗、法治改革等作為主要內容，這完全符合中國基層民主發展的方向。

從中國基層民主發展的途徑來看，政府的推動也是一個非常重要的因素，這在中國現行的體制中是必要的，如果沒有政府作為第一推動力，中國的基層民主無法開展起來。但是，當基層民主開展起來以后，政府的作用應該逐漸淡化，否則就會延緩基層民主的發展。

應該說，在城市基層民主發展過程中，中國政府正在努力轉換自己的角色，如現在推行的“議行分設”制度，就是一個探索性嘗試。但是，又不得不承認，在一些地方，由于各種各樣的原因，政府的力量還很強，對社區居委會的民主自治產生了一定的壓力。

近5年來，居民委員會組織法一直在醞釀修改，曾有人提出用明確條文的辦法界定居委會和政府之間各自的權限，并強調政府不得干預居委會的自治。2005年，該法律修改草案終于提交到中央有關部門審核，可我估計，由于目前分歧仍然很大，2006年出臺的可能性很小。

法律條文的缺失是中國基層民主發展所面臨的一個重大問題。沒有法律支撐，民主發展將很難獲得足夠的后勁。

□中國社會、經濟領域已發生深刻的變革，不管面臨多大的阻力，中國民主發展的潮流是擋不住的。請問，城市基層民主進一步發展的突破口在哪兒呢？

■社區居委會的影響力畢竟有限，在改革面臨困境的情況之下，我認為目前需要啟動另外一種民主程序把它帶動起來。這就是城市區人大代表的選舉，應該有更多的名額來自于真正的社區基層，最好做到每個社區都有真正反映自己呼聲的區人大代表。

在目前體制內，區人大代表大多是“單位”的領導，雖然生活在社區，可沒有太多的時間和精力去了解并體驗社情民意。這一點如果能做到，將會成為城市基層民主發展的一個突破口。因為相比居委會，來自基層的人大代表可以直接影響政府決策。換言之，在目前情況下，期望社區居委會較大程度上推動城市基層民主發展，是很困難的。

令人高興的是，在目前體制一時難以改變的情況下，一些城市已做出了探索性的努力。例如，在沈陽市沈河區，每個社區居委會都會選舉一個民意代表，俗稱“二代表”。除選舉權以外，他享有人大代表的所有權利，如旁聽人大會議、質詢任何政府機關、調閱政府文件材料等。這種制度的產生，是由社區民主而產生的往上的進一步要求，是社區居委會與城市區人大代表選舉制度改革之間的一個過渡性產物，也可以說是一種銜接。

（李凡:世界與中國研究所所長，主要關注基層民主、社區選舉等問題。）

相關鏈接：議行分設

根據國家民政部的定義：“議行分設”是指以社區居委會為主體組織，社區內議事層與執行層分開。社區議事層由社區成員直接選舉組成，實行兼職制，作為社區成員代表大會閉會期間常設的義務工作機構，行使社區民主議事、民主管理的職能；執行層由議事層按相應標準和程序聘任，負責社區事務的管理。

從2000年開始，深圳鹽田區率先開始了居委會改革的步伐，為“議行分設”探路。