創建公文評論學的構想

只要你上網，你就會發現：只要政府機關制發一份重要公文，出臺一項重要政策，總會引來網友們的眾多關注，有各種各樣的評價和議論。這就說明，公文評論早已有之，創建公文評論學的時機也已成熟，而這在信息技術特別是網絡技術普及之前是不可能的。

1 公文研究中存在的問題

公文是一種古老的文體，我國歷史上稱之為“官文書”。在一個官本位思想無處不在的國度里，社會各界對官方文書的關注程度是可想而知的。劉勰在《文心雕龍·書記》中稱其為“政事之先務”，是非常準確的。

在歐美一些發達國家，對政府公文的研究早已是一門顯學。在我國，由于種種原因，公文研究長期以來未能受到學術界應有的重視，是一個被傳統學術界遺忘的角落。之所以被遺忘，主要原因有二：

1．1 傳統學術界對公文文體有偏見。劉勰雖然承認公文是“政事之先務”，但同時又認為公文乃“藝文之末品”。由于傳統學術界把藝術性作為衡量文章的唯一標準，政治性、實用性都很強而藝術性未必強的政府公文自然得不到正確的評價，甚至認為沒有研究的必要。這與新聞作品長期得不到公正評價(說是“新聞無學”)的命運有相同之處。

1．2 研究公文有諸多不便。公文只在機關單位之間運行，俗話說“衙門深似?！保瑱C關以外的人上想弄清公文的產生過程、運行規律、制作特點等，是非常困難的。甚至想找一份公開而且過時的公文都會遇到難以想象的困難。而實際從事公文處理的公務人員不是無暇顧及，就是“只緣身在此山中”而不大容易發現問題。

1．3 研究公文的角度單一。在我國，對公文的研究，最早是從檔案管理的角度人手的。這種研究更多地是關注已經處理完畢且已存檔的公文，即研究的是“死公文”，除非是專業人上，一般公眾對這種“死公文”的研究是不感興趣的。而對公文的出臺背景、制發過程和執行效果的研究卻很少涉及或涉及得不多。這種研究的最大缺陷足：對公文運行的全過程不能做到實時追蹤，研究本身游離于公文運行之外，對公文的制發、實施和反饋不能產生積極的影響，這是公文研究至今既不能在學術界做大，又不能對公文的實際運行發揮影響力的主要原因。

2 創建公文評論學的外部條件已逐步成熟

近幾年，依法行政、政務公開的推進速度很快。據媒體報道，從2003年6月20日開始北京市東城區所有居民都可以在建國門、景山、東四、東華門、和平里、安定門、交道門、朝陽門、北新橋、東直門等十大街道文件自由索取站自由索取政府文件”。各街道辦事處負責自由索取站的設立和管理工作，所有文本由區法制辦統一印刷并免費提供。公民自由索取文件內容包括近期市政府規章文本、市政府及其工作部門和區政府及其工作部門出臺的與行政管理相對人權益密切相關的規范性文件文本等。這是東城區按照北京市政府《關于開展市政府規章、規范性文件文本自由索取工作的意見》要求，轉變政府職能、豐富社區服務和優化發展環境的新舉措。這在北京市還屬首次。

另據報道，廣州市政府于2003年1月1日起實施《廣州市政府信息公開規定》。該《規定》明確提出：“政府信息以公開為原則，不公開為例外。在我國的政府管理工作中破天荒提出了兩個嶄新概念：政府是信息公開的義務人，老百姓是信息公開的權利人。這就表明，政府公開信息是必須要完成的義務，市民獲得信息是依法享有的權利。遇到政府拒不履行公開義務時，市民可以政府部門“行政不作為”為由，向廣州市政府法制辦提起行政復議或直接向法院提起行政訴訟。故意隱匿或提供虛假信息的直接責任人將受處罰，甚至被依法追究刑事責任，并賠償公升權利人的經濟損失。該《規定》是由我國地方政府制定的第一部全面、系統、規范的政府信息公開行為的政府規章。

既然政府信息公開已經作為一項制度安排提出來，并得到切實施行，那么作為政府信息主要載體的政府公文，公民隨時都有權利得到它、解讀它、評論它。事實上目前通過網絡幾乎可以檢索到各種公文，局外人研究公文的障礙已不復存在?？梢灶A知：公文研究也必將迎來一個全新的局面。

在未來的公文研究中，公文評論又將是最受關注的一個領域。這是因為：

2．1 公文評論能最大限度地滿足公眾參與政府管理的意愿。以轟動全國的孫志剛案為例：2003年4月，“湖北青年孫志剛收容被毆打致死事件”被新聞媒體披露后，引起社會各界的廣泛關注。人們馬上對國務院早在1982年5月12日出臺、當時仍在適用的一份公文即《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的現時合理性提出質疑，認為該《辦法》與我國憲法和有關法律相抵觸。

5月14日，三名法學博上許志永、俞江、滕彪以普通中國公民名義將一份題目為“關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，傳真至全國人大常委會法制工作委員會，建議對《收容遣送辦法》進行違憲審查，

5月13日，又有賀衛方，盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位法學家同樣以中國公民的名義，再次聯合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序。

6月20日，國務院總理溫家寶簽署國務院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，自2003年8月1日起施行。同時廢止1982年國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

無論是《收容遣送辦法》的廢止，還是《救助管理辦法》的出臺，都與難以計數的公眾參與其中的公文評論有直接或間接的關系。

社會已進入信息化的時代，正像占人所說的那樣：“十目所視，十手所指，其嚴乎”！政府機關只有順應民眾要求享有知情權和參與權的愿望，主動適應信息時代對政府公權力的新要求，才能真正穩定人心，獲得民意支持。

2．2 公文評論能有效地遏止“政府權力部門化，部門權力利益化”的不良傾向。據媒體報道：河南省法制辦2003年上半年在對規范性文件備案審查工作中，查出存在違法或不當的文件占備案文件總數的19％，并予以糾正。

有些政府機關的公文，其發文目的是受部門利益驅動，已經背離了依法行政的目標，造成政府公文與有關法律法規相抵觸。最典型的例子就是—段時期內有關亂罰款、亂收費、亂攤派、亂集資等明顯違法的公文滿天飛。之所以出現這種情況，一是部門利益的驅使，二是缺乏相應的審查監督機制。而公文評論就是行使公民對政府行為進行監督的一個有效途徑。俗話說，群眾的眼睛是雪亮的。凡與群眾生活息息相關的政府公文，在醞釀之初，就應通過各種途徑廣泛征求意見，讓更多的公眾參與到公文的制定中來。據2003年1月14日《法制日報》披露：安徽省政府出臺了《安徽省行政機關規范性文件制定程序規定》，要求政府及所屬各部門的規范性文件在立項、起草、審查、決定過程中，必須采取座談會、論證會、聽證會和公開向社會征求意見等形式，廣泛聽取有關單位和個人意見，通過利害關系人內含的制約權控制政府公文的公共目的性，以增強公文的合理性和民主性。

無論是參與政府管理還是監督政府權力的運用，都為公文評論提供了用武之地。

3 公文評論學的研究領域

公文評論學的研究領域很廣泛，大體包括：對公文作者(即發文機關)的評論，對公文制發過程的評論，對公文成品的評論，對公文實施環境和實施過程的評論等。

3．1 對公文作者(即發文機關)的評論。由于發文機關的性質不同，層次不同，職權范圍不同，直接導致公文的內容和形式不同。在實際工作中，經常出現公文作者錯位、越位和不到位的情況。應該由一級政府去管的事情，有些部門卻爭著去管，于是就越權行文；應該由某一個主管部門主管的事情，卻有許多部門爭著管，大家競相發文，造成公文打架；應該聯合行文的，卻獨自行文；應該獨自行文的，卻又偏要拉扯上別的部門；應該由某幾個部門合力去辦的事情，大家卻爭相推諉，都發文說與己無關，或說責任在對方。如此等等，且公說公有理，婆說婆有理。一個本不難解決的問題，卻往往在行政機關之間來回扯皮，且常常陷入僵局，長期擱置。如能讓公文評論介入，形成一種輿論上的壓力，解決起來就容易得多。

3．2 對公文成品的評論。公文一旦出臺，就是一個可供研究的獨立的客體對象。對公文成品的研究可分為對公文形式的評論和對公文內容的評論兩個方面。

對公文形式的評論包括公文的格式和印裝質量。一份公文的外在形象雖然只是一個形式，但電能從中折射出很多有價值的信息。比如抄送機關的選擇，即抄送誰，不抄送誰，都能反映出機關與機關之間的微妙關系。再比如，表面看文種只是標題三要素中的一個要素，但文種的選擇卻一直是困惑很多發文機關的一個難題。有些文種屬法定文種，必須依法使用；有些文種沒有獨立行文的資格，比如“辦法”、“細則”等，必須借助于另外一個有獨立行文資格的文種(“命令”或者“通知”)作為載體。常見應該有載體的文種卻并沒有載體，而不應該有載體的文種卻又亂加載體，或者是把不能做載體的文種又誤用為載體，諸如此類的問題，之所以在很多機關長期得不到解決，也與公文評論長期缺位有關。

對公文內容的評論更是公文評論學的重點所在。要依法行政，就必須依法行文。因此，對公文內容的評價首先要看公文的內容是否合法，是否合理，是不合情，這是關系到一份公文能否得到公眾認可的主要評價指標。對公文內容的評價還應包括對公文的出臺背景、發文機關的主觀意圖、不同利益主體對同一份公文的不同反應等方面的關注和研究。

3．3 對公文制發過程的評論。一些規范性的公文，其制發過程都是法定的。制發程序必須合法，這是前提。但在實際的公文制發過程中，山于各種各桿的原因，往往要比法定的程序復雜得多，也微妙得多。在多數情況下，一份規范性文件出臺的過程，也是相關的各個利益階層相互博弈、相互妥協的過程。公文評論有助于各個利益群體在公文制發的過程中，充分表達意愿，以便求同存異，消解矛盾，達成共識。

3．4 對公文實施環境和實施過程的評論。公文的實施環境主要是指時機的選擇，即何時出臺何種公文。2003年《收容遣送辦法》的廢止和《救助管理辦法》的出臺，時機就選得非常好。一方面是孫志剛案引起社會各界的關注，另一方面是適逢“非典”時期，人的生命安全成為關注的焦點。早則火候不到，晚則良機錯過，只有恰到好處，才能達到預期的發文日的。

公文的實施過程也很重要。有些公文，尤其是一些規范性的文件，其出臺的初衷是好的，但正像群眾說的那樣：“經是好的，被和尚念歪了?！辈簧俟脑趫绦兄凶儤?、坐味，甚至與發文意圖背道而馳。出現這種異化的情況有多種原因，但缺少必要的監督和校正機制是主要原因之一。如能對公文實施的全過程進行多角度的追蹤評價，隨時對公文的運行趨向進行校正，把好經念歪的可能性就會大大降低。

當然，公文評論充其量也就是評論，它不能代替公文的貫徹執行，這是肯定的。但它有助于科學決策，有助于提高公文質量，有助于公文的貫徹落實，有助于轉變機關工作作風，進而有助于廉政建設，有助于密切和改善政府與公眾的關系，也是旨定的。