論專項工作檔案的整理

所謂專項工作，就是在特定時期，在一定行政區域經濟社會發展進程中，政治、經濟、社會、文化各個領域發生的重大活動。專項工作包括突發性事件，如防治非典型性肺炎、禽流感等，也包括黨和政府有組織、有計劃地開展的一些重要活動，如保持共產黨員先進性教育活動等。在我們日常工作中遇到的專項工作，更多的則是——些“節會”活動和“創建”活動。

1 專項工作(檔案)的特點

本文提出了專項工作的概念，而沒有稱重大活動，主要是考慮重大活動的外延太大，不僅有黨委、政府職能部門承辦的重大活動，而且集體、個人也有重大活動。專項工作則特指涉及單位多、社會影響大、主管單位不易確認、社會方方面面共同參與的重大活動。

1.1 綜合性。專項工作往往涉及多個主管部門，在某個特定時期或階段，它就是一個地方黨委、政府的中心：工作或重點工作，甚至會成為黨和國家的中心工作。工作面廣線長，使其形成的檔案具有綜合性。

1．2 社會性。專項工作社會影響一般比較大，在其發生后很快會成為社會關注的熱點和新聞媒體報道的焦點，其范圍往往超出主管單位的職責權限而成為一個社會問題。專項工作所形成的檔案反映了某個時期一個地區經濟社會發展的軌跡，是國家檔案資源的重要組成部分，也是進行愛國主義教育的生動素材，具有極其重要的保存價值。

1．3 階段性。專項工作具有明顯的階段性，短的有兩三個月時間，長的則會持續兩三年，在這一時期內檔案文件集中產生，數量較大。

1．4 臨時性。專項工作開始后，由于工作頭緒多、任務重，一般都要成立一個由地方黨委、政府領導牽頭的領導小組，并設立辦公室(掛靠在某個政府職能部門)。但其成員多數是從外單位抽調而來，特別是辦公室人員中熟悉檔案和檔案工作的人員少之又少，活動一結束，人員各回各家，檔案如不及時整理很容易散失。

1．5 探索性。專項工作，特別是一些突發事件，沒有規律可循，檔案工作無成功經驗。文件材料歸檔范圍、保管期限、管理層級、檔案最終移交以及如何利用檔案為中心工作服務等都有很多新情況、新特點，需要探討、研究和不斷完善。

1．6 區域性。專項工作雖然也有一些是全國性的，但更多的則是在一個省、省轄市，甚至是縣級行政區域內發生的，所以在檔案整理方面，不能坐等上級部門出臺意見辦法，而要充分發揮主觀能動性。

2 專項工作檔案整理的一般做法與評介

2．1 近年來的一般做法：檔案行政管理部門提前介入，或在活動主體工作基本結束后主動參與檔案的整理工作，幫助制定檔案整理方案，直至親自動手整理檔案；為專項工作單設檔案全宗；專項工作形成的檔案按專門檔案進行整理；活動結束后，及時將檔案移交同級國家綜合檔案館保管。

2．2 專項工作形成的檔案，有的是名副其實的專門檔案，但的確還有不少是不能按照專門檔案進行整理的。在一些地方，特別是基層，之所以簡單隨意地將專項工作中形成的檔案一律作為專門檔案對待，其原因大概有以下幾點：

2．2．1 上級有精神。專項工作發生后，為強調文件材料收集歸檔工作的重要性，有關檔案行政管理部門通?；騿为?、或會同有關主管部門聯合下發通知，要求為專項工作單獨設立全宗，按專門檔案進行整理，活動結束后及時向同級國家綜合檔案館移交。即使檔案行政管理部門沒有明確發文，在一些權威報刊上也會發表有關專業人士的類似文章。

2．2．2 所謂的豐富館藏、改善館藏結構。如侗南省各級國家綜合檔案館等級標準(試行)(2005．5)規定：一級檔案館專門檔案20種以上，專門、科技和聲像檔案數量占館藏檔案總量的30％以上；館藏檔案資料，省轄市檔案館達10萬卷以上，縣(市)檔案館達6萬卷以上；二級檔案館專門、科技和聲像檔案數量占館藏檔案總量的20％以上。為了達到檔案館等級標準，一些基層檔案館對可是可不是的專項工作所形成的檔案，一律按專門檔案進行整理、接收。

2．2．3 專門檔案進館質量標準相對較低。專門檔案指“在某些專業性較強的業務活動中產生，有特定的文件名稱和格式，并按照專門的管理辦法整理歸檔的文件材料的總稱?！备鞣N專門檔案各有一定的特點，其歸檔范圍、整理方法、保管期限和管理原則等各不相同。在專項工作檔案整理中，上級一般不會有很具體的要求，所以按專門檔案整理比按文書檔案整理標準相對要低一些。檔案進館時，一般情況下只要檔案裝訂整齊美觀、有目錄、易檢索就可以了。

2．3 專項工作檔案整理中遇到的問題

2．3．1 專項工作由突發事件轉為正常工作后的檔案整理歸檔問題。比如非典型性肺炎，國家已將其列為法定傳染病進行管理，各地衛生防疫部門在那場斗爭結束后還要形成檔案，這些材料是否還要歸入非典防治檔案之中呢?民政部檔案資料館的同志也提出類似問題：“在依法管理行政區域界線工作中，形成了大量新的檔案材料，這些材料如何整理歸檔，是分別歸入勘界檔案全宗的每條界線中還是歸人民政機關檔案全宗每年的行政區劃類中?這不僅是民政檔案的分類問題，而且關系界線檔案的整理、保管以及利用和移交等問題，同時也會對界線管理工作產生直接的影響，是一個必須及早明確的問題?！?/p>

2．3．2 專門檔案有名無實。將專項工作形成的檔案整體劃定為專門檔案，極有可能使活動中形成的會計檔案，聲像檔案、實物檔案，以及一些真正的專門檔案被棄而不管，而實際管理的主要是紅頭文件、領導講話、計劃總結等組成的文書檔案。在工作中，我們就發現個別基層檔案館接收的第二輪土地延包檔案都是些通知、意見、計劃、總結，其中連一份農戶的土地延包登記材料都沒有。在指導、接收本地區第五次全國人口普查檔案資料時，對最原始、最具有檔案價值、也是數量最大的入戶登記表，我們最終的選擇也是棄而不管。

2．3．3 檔案業務指導的大包大攬、越俎代庖現象。在專項工作檔案整理過程中，檔案行政管理部門往往派出業務骨干深入一線進行現場指導，迫于時間和領導等方面的壓力，經常會出現大包大攬、越俎代庖的現象。而在一個縣檔案局(館)業務骨干就那么幾個人，都去忙中心工作了，正常工作誰來干呢?這樣長久下去對整個檔案事業是不利的。

3 討論的前提

如前所述，專項工作涉及社會方方面面，在一個行政區內，各機關、團體、企業、事業單位圍繞專項工作都要形成檔案。本文討論的是在專項工作中代表一級政府行使職權的“xxx領導小組”及其辦公室檔案的整理方法。至于各個機關、團體、企業、事業單位圍繞中心工作形成的檔案，筆者認為可單獨作為一類，隨當年文書檔案歸檔保存，而不應當也沒必要作為專門檔案。

4 對專項工作檔案整理的思考

4．1 對與某個黨委或政府職能部門職責范圍相同或相近、人們習慣上也將其歸口該部門管理的專項工作所形成的檔案，筆者認為可將其紙質檔案(除會計檔案外)作為該黨委或政府職能部門(全宗)的一種專門檔案進行整理，聲像、電子等載體檔案隨該全宗其他聲像、電子檔案一并整理編目。這類情況主要指各種創建活動，如創建國家文明城市活動檔案可歸入文明辦全宗，創建國家園林城市活動檔案可歸入園林局全宗，創建國家衛生城市活動檔案可歸入愛衛辦全宗。

4．2 各類突發性事件，以及各級黨委政府主導的綜合性工作，節會活動檔案的整理，如河南省開展為期三年的干部駐村工作、既往有償供血人員普查工作等，涉及單位多、主管單位不易確認。雖然這種情況下，一般也要有個掛靠單位，比如駐村工作掛靠單位是各級黨委組織部，但其工作范圍已遠遠超出了組織部的職責范圍，將其檔案放在組織部顯然不合適，放在農業部門也不合適。

4．2．1 為專項工作檔案單獨設置全宗?！罢驹诰C合檔案館的立場上，也可以認為有不少活動過程是由多個主體單位合作進行的，實際上可以將客體看作是這種活動過程的中心，而不是主體?！薄叭绻募盗魁嫶蟆ⅹ毩⑿詮?，就可以專門設立—個上述臨時機構的主體全宗，將該項活動過程中產生的全部檔案文件都組織進去……就是說，即使可以把不少活動過程中形成的文件的核心看成是客體，在綜合檔案館中也仍然可以按主體全宗的形式去組織它們。”進而，筆者認為不妨直接為專項工作設置客體全宗，如“xx市保持共產黨員先進性教育檔案”、“xx市既往有償供血人員普查檔案”等。

4．2．2 明確檔案收集的范圍和重點。在這一方面，學者多有論述，如總后勤部檔案館關于突發事件(非典檔案)收集范圍的概論、“浙江史國棟同志關于先進性教育檔案收集的范圍和重點”的論述等都可供借鑒。在檔案收集方面有兩點需特別注意：一是必須以本級文件為主，同時兼顧上下級文件；二要特別注重原始調查表、登記表、統計表的收集歸檔(這點最容易被人疏忽。如果真的是數量過于龐大，一個檔案館可有選擇地接收一個有代表性的村、鄉鎮或社區的全部檔案)。復旦大學范偉達教授在河南省委黨校在職研究生班講授《社會研究方法》課程時，曾舉過一個例子：受上海浦東新區社會發展局的委托，由他主持的《浦東新區社會發展研究》項目(1993年進行了首次干戶抽樣問卷調查，之后每隔五年進行一次追蹤調查，五年間進行專項調查，追蹤調查目前已進行兩次)形成的歷次人戶調查表，都收藏在他領導的上海神州市場調查公司，而不是浦東或上海的什么其他綜合檔案館。根據這些材料，他們完成了一系列重要成果。作為一名檔案工作者，我們不能不為這些有價值的檔案資料被排斥在檔案館之外而汗顏。

4．2．3 區分文書檔案、聲像檔案、實物檔案分別整理歸檔。其中文書檔案的整理，原則上可一律按《歸檔文件整理規則》執行。

4．2．4 歸檔文件的分類。年度、組織機構(問題)和保管期限是全宗內檔案分類通用的分類方法。在整理專項工作檔案時，筆者認為需注意以下三點：第一，原則上按文件的形成時間劃分年度。但也有一些例外，比如保持共產黨員先進性教育活動檔案，就可按“第一批”、“第二批”、“第三批”分類，而不將第一批學教活動檔案分別歸人2004和2005年。第二，專項工作一般不要按組織機構進行分類，一是因為專項工作機構不固定，即使分工明確，后來人利用檔案時也會因不清楚其職責分工而帶來諸多不便；二是因為在專項工作中有的機構因分工不同，干了很多工作卻很少形成檔案。所以應盡量按問題進行分類，甚至可以直接按活動自身的階段來劃分整理檔案。如在整理本地區既往有償供血人員普查檔案時，就將其劃分為動員培訓(階段)、人戶調查(階段)、樣品采集及檢測(階段)、資料錄入(階段)、總結驗收(階段)五個問題。第三，保管期限就高不就低。如焦作市非典型肺炎防治工作領導小組辦公室編發的工作簡報(每日一期)反映了本地區非典防治工作的動態，我們在整理時就將其全部劃定為永久。

4．2．5 確定“件”的例外。對活動中形成的調查表、登記表、統計報表等，可以視情況合并組“件”。如焦作市既往有償供血普查人戶調查表，我們就是按自然村(村民小組)、城市社區(居民樓院)為單位組“件”的。

4．3 在“普遍提速”的基礎上建立“快速反映機制”。一是繼續加大檔案宣傳工作力度，提高整個社會的檔案意識和檔案法制觀念；二是通過建立檔案人員持證上崗、在職人員繼續教育培訓等制度，進一步提高檔案工作者的業務工作技能；三是堅持和完善重大活動(事件)檔案備案制度，將各類重大活動、重大事件檔案管理工作及時納入檔案行政管理部門的視野；四是各級檔案行政管理部門應建立突發事件檔案工作應急預案，保證各類中心工作發生后能夠拉得出、沖得上、打得贏。