三問反壟斷立法

反壟斷法的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的介入，在這一過程中，它面臨諸多的矛盾與問題。

國(guó)務(wù)院今年將正式向全國(guó)人大常委會(huì)提交《中華人民共和國(guó)反壟斷法（草案）》。在經(jīng)過13年的風(fēng)風(fēng)雨雨之后，我國(guó)的反壟斷法終于揭開了它神秘的面紗。

反壟斷法作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的最基本手段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，有著“自由企業(yè)的大憲章”、“經(jīng)濟(jì)憲法”與“經(jīng)濟(jì)法的核心”的美譽(yù)。只要以市場(chǎng)作為配置資源的基礎(chǔ)方式，就必然要求政府采取措施，制約壟斷，維護(hù)自由企業(yè)制度和交易自由，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，彌補(bǔ)“無形的手”無法修補(bǔ)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使其恢復(fù)到常態(tài)。

反壟斷法的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的介入，在這一過程中，它面臨諸多的矛盾與問題。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷法的立法與執(zhí)行的功過得失，我國(guó)的反壟斷立法要特別關(guān)注并著重處理好三個(gè)基本問題。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以何為度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展表明，它本身并不具備維護(hù)公平公正競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在機(jī)制。恰恰相反，就競(jìng)爭(zhēng)而言，它卻播下了毀滅自身的種子。處于競(jìng)爭(zhēng)壓力下的企業(yè)總想通過種種手段與途徑擺脫競(jìng)爭(zhēng)，獲取壟斷地位，進(jìn)而以其占據(jù)的優(yōu)勢(shì)地位損害相對(duì)人的交易自由和利益，破壞市場(chǎng)的自由與公正，扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，危害競(jìng)爭(zhēng)秩序。政府必須對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)行干預(yù)，“在企業(yè)變成一頭壟斷的野豬時(shí)，防止它到處亂撞?！?/p>

由此就帶來了反壟斷法的核心問題：政府干預(yù)市場(chǎng)的邊界在哪里？企業(yè)的自由度是多大？

誠(chéng)然，在現(xiàn)代社會(huì)，政府必須以公共利益代言人的身份，從社會(huì)整體福利出發(fā)，限制經(jīng)濟(jì)人的契約自由以保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)與貿(mào)易自由，對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、共謀限制第三方自由的行為予以嚴(yán)懲。這自然就擴(kuò)張了政府的權(quán)力。

不規(guī)制市場(chǎng)力量不行，那樣它會(huì)侵蝕競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的自由，有損市場(chǎng)績(jī)效，最終損害消費(fèi)者福利。但政府的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是有限的和受監(jiān)督與制約的，規(guī)制者也必須受到規(guī)制，否則它就變成令人恐懼的“利維坦”，公共權(quán)力對(duì)企業(yè)的干預(yù)，最終也會(huì)演變成為一條“通向奴役的道路”。

那么，如何既能阻止一個(gè)自由體對(duì)另一個(gè)自由體的威脅，又能防止公共機(jī)構(gòu)自身權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)，防范并糾正它破壞本應(yīng)保護(hù)的個(gè)體自由，是反壟斷法立法應(yīng)首先考慮的問題。

一言以蔽之，既要引入“有形的手”阻止優(yōu)勢(shì)企業(yè)借口契約自由侵害其他經(jīng)濟(jì)體的交易自由和消費(fèi)者的選擇自由，又要在此過程中提防、限制政府權(quán)力侵蝕市場(chǎng)主體的正當(dāng)與正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，影響企業(yè)的活力與創(chuàng)新力，妨礙競(jìng)爭(zhēng)力與效率的提升。

反壟斷法不能管什么

原則上講，反壟斷法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，應(yīng)具有普適性，適用于一切經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都享有管轄權(quán)。但經(jīng)濟(jì)行為最具活力、極為復(fù)雜，在原則性之外還必須有靈活性，必須限制反壟斷法的調(diào)整范圍，對(duì)出現(xiàn)在某些特定領(lǐng)域或行業(yè)中的壟斷狀態(tài)或發(fā)生的壟斷行為，實(shí)施反壟斷豁免，至少要在管制產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織、職業(yè)體育運(yùn)動(dòng)、金融業(yè)、對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域等方面建立起反壟斷豁免制度。

而在自然壟斷行業(yè)，可以依據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，在反壟斷法與管制領(lǐng)域的部門專項(xiàng)立法發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用特別法。同時(shí)，以“重法優(yōu)于輕法”原則為補(bǔ)充，當(dāng)反壟斷法的處罰力度嚴(yán)于管制產(chǎn)業(yè)的一般法時(shí)，繼續(xù)適用反壟斷法。

先說農(nóng)業(yè)。由于農(nóng)業(yè)包括林、漁業(yè)及其主要產(chǎn)品不僅對(duì)自然條件有很強(qiáng)的依賴性，生產(chǎn)者很難迅速適應(yīng)市場(chǎng)供求和價(jià)格的變化立即轉(zhuǎn)產(chǎn)，而且這一行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，往往影響到人民的基本生活需求，加之我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)方式落后，很大程度上“靠天吃飯”，特別是入世以后受國(guó)外農(nóng)副產(chǎn)品的沖擊，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷不適宜采用無限制的自由競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局出發(fā)，在制定反壟斷法時(shí)明確給予農(nóng)業(yè)合作組織反壟斷豁免地位，鼓勵(lì)、支持和推動(dòng)農(nóng)民在生產(chǎn)、銷售、儲(chǔ)存、加工等各方面的聯(lián)合和互助活動(dòng)，允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者訂立限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)農(nóng)民利益，保護(hù)農(nóng)業(yè)，維護(hù)這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。

職業(yè)體育運(yùn)動(dòng)是正在發(fā)展的一大產(chǎn)業(yè)，它具有“半體育半商業(yè)”的特點(diǎn)。作為一項(xiàng)體育活動(dòng)，它要求所有參與的人們都要有“團(tuán)隊(duì)精神”，從教練、隊(duì)員到經(jīng)紀(jì)人與管理層，必須精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，協(xié)同作戰(zhàn)，才能贏得勝利，才能為人們提供出其特有的娛樂形式，豐富人們的業(yè)余生活。因而不能將職業(yè)體育聯(lián)盟（如各式各樣的俱樂部等）簡(jiǎn)單地類比為一個(gè)獨(dú)立企業(yè)間的卡特爾。

對(duì)保險(xiǎn)、證券、銀行等高風(fēng)險(xiǎn)金融行業(yè)，如果不對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)作一定限制，該行業(yè)就可能因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)過度而產(chǎn)生動(dòng)蕩甚至導(dǎo)致金融企業(yè)的破產(chǎn)倒閉，嚴(yán)重影響投保人、被保險(xiǎn)人、證券所有人與存款人的利益，也為經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)秩序帶來諸多不安定因素。從這一行業(yè)所具有的風(fēng)險(xiǎn)特性與其承擔(dān)的分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)程度作適當(dāng)限制，對(duì)這一行業(yè)的一些限制競(jìng)爭(zhēng)行為適度從寬，對(duì)它們采取共同行動(dòng)、進(jìn)行橫向聯(lián)合以避免過度競(jìng)爭(zhēng)的行為給予豁免。

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，由于企業(yè)面對(duì)的是全球范圍的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)手又常常是外國(guó)的卡特爾或壟斷大鱷，為抵制外國(guó)卡特爾的競(jìng)爭(zhēng)威脅，為對(duì)外國(guó)購(gòu)買聯(lián)盟形成壓力，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，反壟斷的利劍在指向國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不利影響的外國(guó)公司的行為的同時(shí)，又要鼓勵(lì)、支持、扶植本土企業(yè)“走出去”，開拓海外市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際化轉(zhuǎn)型，培育企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有必要對(duì)出口導(dǎo)向企業(yè)的聯(lián)合行為實(shí)施反壟斷豁免。

如何防止利益集團(tuán)濫用

憲法第45條規(guī)定公民有言論、通信、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、罷工的自由，反壟斷法雖然在規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為方面具有極高的權(quán)威，但在法律效力上，仍然不能觸及憲法這一高壓線。

行使上述憲法權(quán)利是一種政治行為，從屬于政治過程，不受經(jīng)濟(jì)法規(guī)的約束。但權(quán)利不得被濫用是法治社會(huì)的一項(xiàng)基本要求。在反壟斷法的制定與實(shí)施過程中，要特別防范企業(yè)、個(gè)人尤其是利益集團(tuán)依托這些權(quán)利從事“尋租”活動(dòng)，通過利用與濫用反壟斷法，破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序，使其嚴(yán)重偏離公共利益目標(biāo)，將社會(huì)福利轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體利益或集團(tuán)利益。

如競(jìng)爭(zhēng)一方向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)故意提供不實(shí)信息，要求對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、安全性、經(jīng)營(yíng)的合法性等實(shí)施檢查與監(jiān)督，干擾、妨礙競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，損害其經(jīng)營(yíng)環(huán)境，使其疲于應(yīng)付執(zhí)法機(jī)關(guān)的“執(zhí)法檢查”，并以此誤導(dǎo)消費(fèi)者；或通過行賄官員，向行政機(jī)關(guān)提出不合理的訴求，企求出臺(tái)“損人利己”的政策，或與執(zhí)法人員合謀，采取有利于己的行動(dòng)，排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；或毫無事實(shí)根據(jù)與法律依據(jù)，使用“道聽途說”的材料，起訴競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，將其拖入訴訟的“泥潭”——檢舉與控告的目的不是為了尋求政府的法律救濟(jì)，也不是為了“彌補(bǔ)自己的經(jīng)濟(jì)損失”，而僅僅希望是浪費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的錢財(cái)，為其增添經(jīng)濟(jì)壓力，或期望在法院開庭過程中，獲取競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的商業(yè)秘密，或公開其專利與專有技術(shù)，甚至希望借助專利與專有技術(shù)的公開，增加對(duì)手的銀行利息負(fù)擔(dān)，以此中止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)濟(jì)行為，限制潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入，干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的正當(dāng)與正常的商業(yè)活動(dòng)，限制競(jìng)爭(zhēng)，“不戰(zhàn)而屈人之兵”，達(dá)到其在正常的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)不了的勝出目標(biāo)。

美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面有過慘痛的教訓(xùn)，利益集團(tuán)的介入被視作反壟斷法失敗的根本原因，以至于弗里德曼、格林斯潘等許多經(jīng)濟(jì)學(xué)界巨頭呼吁干脆廢除反壟斷法。我國(guó)的一些企業(yè)也常常把這些“伎倆”作為其獲取商業(yè)利益、通向市場(chǎng)成功的一種選擇方案。

在制定反壟斷法時(shí)，我們應(yīng)吸取發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的教訓(xùn)，努力防止這種行為的發(fā)生，真正發(fā)揮好反壟斷法維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的功能，優(yōu)化市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)配置，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)消費(fèi)者福利的最大化。