構建和諧社會的國家審計功能

黨中央提出構建社會主義和諧社會，并且與經濟建設、政治建設、文化建設相提并論，具有深刻的歷史意義和現實意義。中國改革開放以來，整個國家發生了翻天覆地的變化，經濟和社會發展取得了巨大進步，綜合國力大大提高。同時由于在社會主義條件下建設市場經濟體制，是前無古人的事業，不可能預先設計出完善的約束制度，在由計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史階段中，產生出種種不和諧因素，如貧富不均愈演愈烈，權力失控，社會誠信度低等等。如果放任這些不和諧因素擴大、甚至造成社會沖突，將嚴重侵蝕我國改革開放的成果，社會主義市場經濟體制的建設也會停滯不前。構建社會主義和諧社會是我國處于體制轉軌、社會轉型這一歷史時期經濟社會發展的客觀要求。

中國的審計事業，恢復于改革開放之初，發展壯大于經濟體制轉軌的全過程。從審計事業發展軌跡不難看出，經濟越接近市場體制，社會重視審計的呼聲就越高，審計的作用就越大，以致于近年被輿論譽為的“審計風暴”經久不息。換一個角度來說，在經濟體制轉軌過程中，產生的不和諧因素越多，越嚴重，就越需要審計發揮其不可替代的作用，以其特殊的功能，去揭露并參與消除。

審計之于經濟建設和構建和諧社會的作用，源于審計的固有職能。審計的固有職能是經濟監督、經濟評價和經濟鑒證。經濟監督是通過檢查被審計單位的財政、財務收支及經濟活動，揭露違法違紀，制止損失浪費，以維護國家財經秩序。經濟評價是審查被審計單位的經濟資料及經濟活動，總結成績，找出差距，促進其改善經營管理，提高經濟效益。經濟鑒證是查證被審計單位的財務報告的真實性、公允性、合法性、出具證明性審計報告，提高其財務報告的公信力。一般的審計組織都具備這些職能或內容，但不同類型的審計組織對上述三項職能各有側重，國家審計偏重經濟監督，內部審計偏重經濟評價，社會審計偏重經濟鑒證。

我們再從社會主義和諧社會的基本特征來看，胡錦濤總書記將其概括為“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。這六條特征，審計職能的觸角都直接或間接有所涉及。

“民主法治”。審計是經濟發展到一定階段的產物，同樣也是實現民主法治不可或缺的手段。審計制度是國家依法建立起來，審計監督本身就是法治行為。當國家政治民主化程度提高時，接受監督的范圍就會擴大，社會公眾對國家財政和經濟活動的知情權要求也會增加，產生的審計需求也會擴大。我們可以回顧李金華審計長每年向全國人大常委會作的審計工作報告，１９９９年就引起了人大常委們的強烈反響，以后各年內容雖有不同，但反映問題的尖銳程度卻沒有大的變化，但為什么到近兩年才被稱之為“審計風暴”呢?這里有審計信息公開的因素，有互聯網普及導致輿論渠道擴大的因素，但最根本的因素還是國家的民主政治進程所致。從這種意義上來說，審計推動了國家的民主進程，而民主進程產生了“審計風暴”。

“公平正義”。從審計的職能可以看出，審計也是國家維護財經領域公平正義的手段之一。當前不利于社會和諧的因素中，社會上呼聲最大，最為廣泛的，莫過于分配公平失衡，城鄉差別、地域差別、行業差別，貧富差距不斷拉大。為此，國家通過財政的二次分配職能和轉移支付手段，每年都投入了巨額資金。對這些資金，分配是否公平、合理，各地使用是否合法、有效，審計機關負有不可推卸的監督責任。退耕還林、退牧還草、江河防洪工程……，大江南北，到處都留下了審計工作者跋山涉水的足跡。對于個人收入差距拉大，國家一方面抓社會保障，一方面通過稅收杠桿調節高收入者收入，而社保資金的安全、有效使用和稅款的合法征管，也離不了審計監督。每年審計署和各地審計機關列出的一份份“審計清單”，亦是審計機關為維護社會公平正義而向社會交出的“答卷”。

“誠信友愛”。誠信是市場經濟的基本準則，是和諧社會的道德基礎。現實生活中，從假煙、假酒、假奶粉，到假賬目、假評估、假簽證，從惡意逃債到偷稅漏稅，無不折射出當今社會誠信的缺失。審計的監督職能決定了審計的目標，即對審計事項的真實性、合法性、效益性進行監督，其中真實性是合法性和效益性的基礎。因此，揭露財政、財務收支的虛假現象，打擊財經領域的不誠信行為，成為審計工作者的天職。歷年的“審計清單”中，審計“打假”案例成了重頭戲。審計的鑒證職能則是為審計授權人或委托人提供確切的信息，提高其財務報告的信譽度，以取信于社會公眾，對打造誠信社會直接具有建設性。

“充滿活力”。社會活力的表現之一是社會主體的活力，既包括各單位的活力，也包括個人的活力。一個充滿活力的社會，必須有一系列的機制去促進社會主體活力的釋放。審計之于社會主體活力的釋放，主要體現在經濟評價職能上。在審計評價中，既總結肯定被審計單位的成績，以鼓舞士氣，又找出差距，提出建議，促進被審計單位提高管理水平和經濟效益。近年逐步走上正軌的領導干部經濟責任審計，是以個人經濟責任為核心內容的審計。由于領導干部在各種社會主體中的領頭羊作用，通過經濟責任審計，一方面可以評價他們的經濟責任履行情況，促進他們勤政廉政，以帶動其影響力所及的社會成員迸發出更大的活力；另一方面還可以為干部管理部門選人用人提供參考依據，健全促進社會充滿活力的用人機制。

“安定有序”。社會秩序包括公共秩序、生活秩序、經濟秩序、政治秩序等各種各樣的秩序。審計監督職能目前主要是維護經濟秩序。《審計法》第一條，就點明加強國家審計監督是為了“維護國家財政經濟秩序，促進廉政建設，保障國民經濟健康發展”。財政體現著國家與社會再生產各個方面、國民經濟各部門、社會各階層的分配關系，對財政的審計監督在于確保財政收支和公共資金的安全與完整，提高社會資金的使用效益，同時也間接涉及到整個社會的穩定。對財政經濟的審計監督，已成為整個國民經濟有序運行極其重要的一環。審計監督在維護政治秩序方面作用也日益明顯，“促進廉政建設”已是審計參與維護國家政治秩序，每年向各級權力機關——人大常委會報告審計工作和對各級黨政領導干部的經濟責任審計，亦屬審計直接為政治服務的范疇。正如黨的十六大報告要求的，審計要在強化對權力制約與監督方面發揮更大的作用。

“人與自然和諧相處”。如果說，對退耕還林、退牧還草、治理江河以及環境保護等專項資金的審計，是審計間接為改善生態環境服務的話，已擺上議事日程的環境審計則是直接為改善生態環境服務。環境審計與常規審計不同，常規審計，包括經濟責任審計，都是對被審計單位自身的財政財務收支的真實、合法、效益性進行查證，評價的內容是經濟責任，而環境審計評價的內容是被審計單位的社會責任，審計中不僅要核查其污染防治的各項支出，還要測算其環境成本、自然資源成本、安全成本。

誠然，建設社會主義和諧社會是一項復雜的系統工程，需要各行各業、全體人民共同努力，審計只是其中重要的一環。但是，在眾多的行業和部門中，為什么近年唯有審計能夠如此廣泛而持久地引起公眾輿論注意呢？２００４年的ＣＣＴＶ年度十大經濟人物評選，李金華審計長以遙遙領先的得票當選。這與他個人忠于職守，敢于碰硬的秉性有關，更與他所領導的廣大審計機關在構建和諧社會的進程中，發揮固有職能，揭露出社會經濟生活中大量不和諧現象有關。而審計的固有職能之所以能夠充分發揮出來，又與審計機關的獨立性地位緊密相連。

中國體制改革的特點，是經濟體制改革單兵獨進，然后逐步拉動其他方面的體制改革，這就產生了體制轉軌這一歷史階段的特有現象，某些方面的體制已逐步向市場經濟接軌，而某些方面的體制還停留在計劃經濟，中國的審計體制在這個問題上卻相對不很嚴重。因為中國的審計體制是１９８２年修改《憲法》時，直接借鑒發達國家的先進經驗，考慮本國國情確立下來的，所以審計機關是唯一由憲法直接規定了名稱、領導體制和職責的政府部門。《憲法》規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企事業組織的財務收支，進行審計監督。審計署在國務院總理領導下，獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”《憲法》還規定了各級地方審計機關分別在本級行政首長和上一級審計機關領導下，開展工作，審計業務以上級審計機關領導為主。

我們很容易觀察到這樣一種事實，在中國，幾乎任何公務單位都歸了口，包括司法機關和行政機關及企事業單位，如公檢法歸口政法委、文教衛體歸口宣傳部，農林水歸口農工部或農委……，唯獨審計機關沒有歸口；在中國，幾乎所有的工作都有黨委或政府的副職領導分管，多數工作還是雙重交叉分管，唯獨審計工作只對政府首長一人負責。這種《憲法》賦予的獨立性地位，使得審計機關能夠在在履行固有職能時，無須象中國官場上辦事慣有的左請示、右匯報，前研究、后協調，從而在構建和諧社會的進程中，使自身的功能在現行體制框架內發揮得淋漓盡致。“審計風暴”的直接誘因是審計公開，而根本的內在原因還是審計機關超然的獨立性地位。

當然，為了使審計機關在構建和諧社會的進程中發揮更大作用，國家審計在職能、體制等方面尚有值得探討和完善之處。

在審計監督職能上，揭露功能有余，糾正功能不足。各級審計機關每年都揭露出大量的財經違規問題，亦即經濟生活中的不和諧因素，如何去消除，審計機關對其中大多數問題只能提出建議，建議不被采納也無可奈何，于是陷入了屢犯屢審、屢審屢犯的怪圈。原指望審計公開后，由輿論監督被審計單位糾正，但“審計風暴”刮過之后，整改報告輕描淡寫，次年審計又發現老問題，久而久之，社會的期望就將變成失望了。領導干部經濟責任審計也有類似問題，審計結果供干部管理部門參考，但是否參考了，參考了多少，誰也說不清。無論是財政財務收支審計，還是經濟責任審計，審計結果的運用應有法律規定，才能發揮更大作用。

在審計領導體制上，國家審計署獨立性較強，地方審計機關獨立性不足。雖然《憲法》賦予了審計機關較強的獨立性，但地方審計機關的雙重領導使這種獨立性大打折扣。在經濟體制轉軌階段，特別是強調宏觀調控的時期，相當比重的經濟資源尚不是由市場配置，而是由中央部委分配，“跑部錢進”，這已是多年來公開的秘密，審計署的監督只能偏重分配的真實、合法性，而資金使用的真實、合法和效益性，只能倚重地方審計機關監督，但作為人事和經費都依賴于地方的審計機關，又如何去監督對地方經發展有利的問題？“跑部”的“成本”這一腐蝕劑，也是審計署無法查清的。這不僅僅關系到政令統一的問題，還有個滋生腐敗的問題。現在法院和檢察院都在規劃幾年內解決經費不依賴地方的問題，審計機關為什么不能借鑒。如果能修改《憲法》，改雙重領導為垂直領導，則能從根本上解決問題，或者在不觸動《憲法》的前提下，改省以下為派出機構，也能在較大程度上解決這個問題。基層審計機關普遍反映審計業務人員比例嚴重失衡的問題，長期得不到解決，也只有先解決領導體制問題，才能迎刃而解。

在審計覆蓋面上，在各自管轄范圍內，基層審計機關的審計覆蓋面過度，審計署和省級審計機關的審計覆蓋面不足。隨著經濟體制改革的深入，縣屬的國有企業已基本不存在了，就連設區市的市屬國有企業也廖廖無幾。縣級審計機關一般２０人左右，面對幾十個部門和事業單位，“同級審”加“上審下”，不僅年年審，甚至一個單位同年反復審。全國審計機關８萬多人，審計署機關特派辦、派出局才區區３ ０００多人，中央和國家部門加上隸屬的企事業單位，總要以萬計數，對中央部委和中直企事業單位總部三年覆蓋一次就很不容易了，對中直單位市縣分支機構的審計監督則長期缺位，“全面審計、突出重點”的方針，實際變得只有重點，無法全面。當前貧富差距拉大的表現之一，是壟斷性行業的職工平均收入高于其他行業數倍，這些行業利用壟斷地位獲取高額收入還只是明的，地方分支機構因缺乏審計監督，稅費成本低于同一地域的地方企事業單位，特別令人痛心的是，轉移國有資產辦三產公司，再由三產公司回報本單位，已普遍成為中直單位地方分支機構職工的灰色收入來源。另外，地方審計機關每年對同級財政收支的審計，實際成為殘缺不全的審計，因為國稅收入是財政收入的重要組成部分，而地方審計機關無權對同級國稅部門審計。對此，國家審計署已經在醞釀如何整合審計資源，希望能成為良好開端。當年國務院辦公廳曾轉發審計署意見，邊遠小縣和市轄區可以不設獨立審計機關，一直未能落實，如能落實，也可局部緩解上述矛盾。