促進我國循環經濟發展的制度構建與政策取向

高投入、高消耗、高污染在中國的經濟發展中如影隨行，在經歷了２０多年的高速增長之后，我國經濟正遭受資源、環境污染問題的嚴重制約。目前，我國經濟運行中出現的資源性的原材料漲價、能源供應緊張，從不同的角度警示人們：如果在“十一五”不重視經濟增長方式的變革，不大力發展循環經濟，我國經濟增長就會缺乏后勁，經濟社會的可持續發展必將難以實現。

一、我國發展循環經濟的癥結所在

應該清醒地看到，雖然我國現已開始了循環經濟建設的步伐，但面臨的問題仍不少，而其中最主要的：

首先是制度建設缺位。循環經濟從誕生之日起，就比其它任何一種經濟形式更加依賴于制度的保障。作為一種新的經濟形態，循環經濟的終極目標是既要經濟發展，又要環境得到保護。它的實施過程主要包括資源開發、清潔生產、廢棄物綜合利用三個環節。從經濟學角度看，這三個環節要么具有外部性，要么具有公共產品的性質，而且不同環節引發的外部性也不盡相同。顯然，如果單靠市場的力量而沒有制度作保障，這種經濟模式是難以為繼的。

目前，我國循環經濟發展的一個最突出問題就是相應的制度建設缺位。法律和法規作為一種強制手段，可以有效的推動循環經濟的發展，這是所有循環經濟發展取得顯著成效的發達國家普遍采用的重要手段。而我國，目前除了國家頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》、《固體廢棄物污染環境防治法》等外，還沒有具體明確企業責任和義務的法律法規，也缺少更加具體的專項法律法規，如在單個企業的循環經濟方面，關于廢棄條件的設置、強制回收和回用名錄的建立、回收和回用率的確定等問題，都有待進一步的立法規制；對一些高污染行業、高資源消耗行業以及資源再生行業也沒有相應可行的法律法規。

其次是管理部門分割，政府越位現象較為突出。循環經濟是對傳統經濟增長方式、傳統環境治理方式進行的一次重大變革，這場變革不僅觸及到了不同集團的物質利益，而且更深層次的矛盾還存在于人類物質利益與生態利益的對立，因此，循環經濟制度的建立需要有一個充分展開的過程。在這個過程中，通過各利益主體的博弈，最終達到各集團最優戰略選擇的集合，這就使循環經濟的建立需要比傳統經濟有更多的政府介入。但是，政府介入并不意味著政府要包辦一切。如果政府過多地進行干涉，就會使其偏離正常運行的軌道。

目前，從實踐看，我國循環經濟發展中過于注重政府的作用。從循環經濟倡導之日至今，我們聽到更多的是政府的聲音，看到更多的是政府忙碌的身影，政府不僅在政策制定、法規建立等基礎工作方面表現完全，而且還把行政干預的觸角伸入到市場各個角落，將本屬于市場的工作也進行了行政規劃和干預，沒有留給市場主體充分的空間進行自我選擇和發展，從而使循環經濟建設缺乏來自公眾的推動和需求，使循環經濟制度的發展陷入“理性陷阱”。

第三是市場機制不健全，缺乏有效的激勵機制。信息經濟學理論告訴我們，在發展循環經濟的問題上，政府與企業之間的利益目標并不一致。作為委托人，政府的目標是社會、經濟和生態三者協調發展和總體效益最大化，而作為代理人的企業追求的則是自身經濟效益最大化。因此，循環經濟建設不僅需要有一套相應的法律法規，限制、規范和引導經濟運行的路徑，同時還需要有一個完善健全的市場機制，一套新的經濟制度體系，包括基礎性制度，規范性制度，激勵性制度，引導市場行為向著循環經濟的目標發展。而在我國，這一系列經濟制度體系尚未形成，同時用以促進循環經濟轉型的制度措施，往往過多地倚重于強制性措施，經濟激勵的運用明顯不足。如現有的環境保護法以及對環境污染進行的懲治法，只是從法律或是道義上規范了人們的行為，根本無法激發人們保護環境與實行循環經濟的主動性；信貸、稅收方面，也缺乏相應的支撐體系與支持力度。

第四是社會公眾的參與意識和能力不是很強。社會公眾是社會物質資源和產品的直接消費主體和廢棄物的排放主體，在經濟活動中，他們扮演了消費者和環境權益人兩種角色。發達國家的經驗表明，創造機會，鼓勵公民、企業以及發展諸如非政府組織或非營利組織參與有關自然資源、環境和經濟的決策活動，都可有效地促進循環經濟模式的形成。

但從現實看，在從傳統轉向循環經濟的過程中，由于受制度演進的路徑依賴性的影響，我國的循環經濟運行還是過多地依賴于政府，國民的生態環境意識還不是很強，對現階段開展循環經濟實踐的認識并不充分，對政府倡導的循環經濟建設缺乏積極能動的響應，由公眾自發參與而形成的自主治理制度嚴重不足，以至于在社會上更多看到的是政府主導的身影。

二、我國循環經濟發展的制度構建與政策取向

在資源和環境雙重約束之下，循環經濟模式成為我國現階段及未來經濟發展的必然選擇。但現實表明，實現從傳統經濟到循環經濟模式的轉換并非易事。今后，我國要實現這種轉型，必須在立法、經濟激勵和公眾參與等方面建立一個完整的、相互補充的制度體系框架。

首先必須完善法律法規制度，加強循環經濟的實施與監管機制。循環經濟的特殊性決定了它的發展不可能單純依靠市場機制來實現，必須要借助于完善的法律法規。循環經濟的法律法規應包括三個層次：（１）綜合性的循環經濟法律；（２）專門的循環經濟法律法規；（３）在其他相關法律法規中充實能夠促進循環經濟發展的規定。目前，我國應在現有《中華人民共和國清潔生產促進法》的基礎上，根據經濟社會發展的實際，盡快制定有關循環型社會發展、綠色消費、資源循環再生利用等方面的綜合法規；同時借鑒瑞典、美國、德國、日本等國經驗，建立廢棄物回收利用的押金制度、包裝廢棄物的罰金制度及資源回收獎勵制度；建立綠色經濟核算制度、綠色會計制度、綠色審計制度以及企業按國際標準實施“綠色標記”制度，加強企業內部環境會計和“環?？冃Э己恕?，從生產到消費各個領域，倡導循環經濟的行為規范和行為準則。同時，還必須要健全循環經濟實施和監管制度，以維護循環經濟法律、法規的權威性，使之有法可依、有法必依。

其次是建立有利于循環經濟發展的市場機制。作為市場經濟的一種高級形式，循環經濟的運行同樣也離不開市場機制的推動。目前我國應對現有的各種環保收費制度重新審理，盡快建立體現循環經濟思想的新的價格體系和返還制度，以確保產品價格中體現環境成本和回收成本；盡快建立環境標志制度、資源環境有償使用制度，使環境資源的外部成本內部化，促使產權擁有人和產權使用者愿意為循環經濟投入改革成本，從而自動改變成本與收益不相符的局面；盡快建立排污權交易制度，讓排污權成為企業的一種生產要素，使企業根據自己的需要，自主優化配置和節約使用排污權，從而盡可能減少環境污染和無節制使用自然資源及由內部經濟性行為導致的外部非經濟性行為；建立環保產業創新的投資機制，鼓勵環保類技術創新和相關成果的市場化和產業化；同時，制定獎勵、資金補助、優惠貸款、減免增值稅等鼓勵措施，讓參與循環經濟的企業有章可循，有利可圖；從而各個有理性的個體從成本收益出發，為了自己的利益而做出有利于集體的舉動，從源頭減少資源消耗，預防和減少環境污染和破壞。

第三培育循環經濟主體意識，健全公眾參與監督機制。循環經濟既依賴于嚴格的法律法規和經濟手段的調節，也離不開公眾的參與和監督。公眾是經濟活動的主體之一，一個社會的經濟活動是否具有循環經濟的特征，與公眾行為方式有著直接關系。目前我國經濟已處于買方市場和以消費者為主導的階段，消費者對于企業生產行為的影響是顯而易見的。如果消費者具有綠色消費意識，則必可引導企業朝節約能源、資源再利用、無公害和保護環境的方向發展。此外，作為享有一定環境權益的公民，出于對自身權益的考慮，通過輿論等特定機制自發地監督生產者的生產行為，也會促使生產者自覺遵守環境法規，減少對環境的破壞。因此，現階段政府應進一步加大宣傳力度，讓社會公眾明確自己具有的環境權益，并按照循環經濟的要求改變現有的生活方式和其消費習慣，同時建立有獎激勵制度，對為循環經濟提出合理建議、依據事實舉報環境污染線索的公眾，給予物質獎勵，從而使公眾在維護自身環境權益的實踐中，徹底轉變環境行為，并樹立牢固的循環經濟意識。

國外經驗表明，公眾自發形成的ＮＧＯ是其實現環境權益的機制之一，它在發揮監督職能方面往往具有一定優勢，可以避免環境治理的“末端化”傾向。因此，現階段如何調動公眾監督生產者的積極性，培育中國式的ＮＧＯ，也是當前循環經濟制度創新中應該認真對待的問題之一。

第四，政府應該“有所為”與“有所不為”。循環經濟的發展，涉及到資源利用和污染物排放，具有很強的外部性，而現階段我國各項保護環境和自然資源方面的經濟、法律制度仍不完善，市場對資源的配置功能未能真正發揮作用，因此，政府在其中的“有所為”與“有所不為”，就顯得相當重要。如何把握好二者之間的度，是政府當前必須思考的一個問題。

目前，從我國循環經濟建設的實踐看，政府的主要職責應該是從社會整體利益出發，通過建立與完善循環經濟法律法規制度、實施與監管機制，規范經濟參與者的行為；通過提供直接或間接性的經濟激勵手段，引導和鼓勵市場行為向著循環經濟的目標發展；同時借助于電視、廣播、報紙等多種傳媒渠道，大力宣傳循環經濟的原理和理念，提高公眾參與循環經濟的意識和能力。此外，鑒于目前我國大多數企業還不具備開發大幅度提高資源利用效率的共性和關鍵技術的能力，政府還應通過資助研發或直接參與的形式開發能夠促進資源節約和循環利用的新技術、新材料和新能源等，為循環經濟的順利實施開辟道路。

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