讓法律賦權與行政賦權并行

行政權力的過分集中與無限擴大，又會產生“誰來監督監督者”的悖論。我們更需要法律賦權在建設現代型中國社會中的伸張

國務院近日發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確，通過認真評估環境立法和各地執法情況，完善環境法律法規，作出加大對違法行為處罰的規定，重點解決“違法成本低、守法成本高”問題。同時確定了我國的環保目標，即到2010年，重點地區和城市的環境質量得到改善，生態環境惡化趨勢基本遏制；到2020年，環境質量和生態狀況明顯改善。

“2010年，生態環境惡化趨勢基本遏制”的目標規劃，相對于“2050年中國人均月薪1300美元”的遠景設計，更符合公眾期許，也顯得更加迫在眉睫。在短短四年時間內，要一舉扭轉當下環境污染形勢依舊嚴峻的態勢、改變某些地方官員以“破窗效應”制造“污染政績”的沖動、賦予環保部門履行職責、公眾監督從無到有的切實可行權力，惟一的“路徑依賴”就是制度建設，最終的目標落地就是構筑“看得見的責任底線”。

在《決定》中，中央賦予了環保部門更加強大的行政權力。所謂三大“殺手锏”：環境評價權、停產治理權、目標考核和責任追究權，環環相扣，形成較為完整的權力體系，改變了以往環保部門缺乏“尚方寶劍”和制衡能力的尷尬。圍繞環保部門的行政權力充實，《決定》中又打造了更加深入的行政管理制度--將環保責任用科學數據量化，與政績考核掛鉤，讓地方最高領導成為當地環境保護的第一責任人。對環保部門的行政賦權與對地方政府的行政問責同步進行，將龐大的權力運行體系分解細化為部門職責，才能扭轉以往傳統上令下行行政管理體系中“政令不暢”的困境。

行政賦權的關鍵在于：作為一個典型的行政主管部門，環保部門要完成中央交予的責任與使命，必須擁有足夠的行政威權，方能在面對其他行政部門的不作為或亂作為時，行使具有真正威懾力和執行力的責任追究制度。也因此，屢屢有將環保部門行政級別升級、環保總局到地方環保部門垂直管理的提議。力圖在現實的政治框架內，讓環保部門承擔起獨立于盤根錯節的“邊污染邊發展”地方保護主義利益紐帶之外，徹底貫徹中央長治意圖的重任。

這其實也暴露出行政賦權的缺陷：行政賦權總是在發覺現行行政管理體制有虛化趨勢、監督權力“不夠用、不管用”的情勢下，試圖建立更強悍的權力管理舉措，以權制權。但權力的過分集中與無限擴大，又會產生“誰來監督監督者”的悖論。即使監督者完美無瑕，由于從上至下行政管理模式的先天制約，上級考核部門對下級責任部門總存在信息不對稱，很難洞悉隱藏于復雜局面中的微小細節，形成被動局面。

因此，我們更愿意看到的是法律賦權在建設現代型中國環境保護社會中的伸張。環保總局局長周生賢指出：法規較軟一直是環保部門執法的首要難題。我國未來一段時間的環境立法方向，將更加重視環境污染和生態破壞的源頭控制和維護群眾環境權益等。

立法的強化、法規的完備是法律賦權的第一步，更緊要的問題，是如何讓逐漸多起來的法律“求實”--成為現實生活中摸得著、行得通的法律，讓公眾感受到與之息息相關、能維護切身利益的法律。

法律不淪為一紙空文，除了全國人大、國務院的法律法規建設“上層建筑”外，恐怕還應讓公眾由單純被動的旁觀群體，轉變為積極參與的執行主體。在《決定》中，“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟”的內容頗為醒目。中國民間環保組織近年來逐漸走上社會前臺，日趨活躍。中國NGO（非政府組織）的數量正在急劇上升，社會團體由1978年前的6000多個猛增到2001年底的13萬個，其中相當一部分是環保組織。民間環保組織的規模日益龐大，其組織性、科學性也不斷完善。中國民間環保意識的覺醒，正是從零星的個人自發舉動，演變為集體性的家園維護行為。而公益訴訟等一系列法規的逐步健全，將讓民間的環保意識與行為，獲得廣泛的法律支撐，形成法律與民眾的良性互動。

如果說，這兩年刮起的“環保風暴”，正在喚醒每個國人心中的家園感、維權意識和環境珍視，那么在“環保風暴”之外，讓法律賦權與行政賦權并行，讓環境保護成為我們365天中必不可缺的內容，讓所有環境污染的肇事者都將受到法律懲處，將為建設一個和諧、健康的新經濟社會，奠定更加堅實的基礎。