政府集中采購的定位思考

我國政府采購制度已進入全面推行階段，政府集中采購作為政府采購的重要組成部分，對推動國家宏觀經濟調控政策的實施起著積極的促進作用。《政府采購法》為集中采購創造了有利的發展環境，但實踐中卻不盡如人意，政府集中采購應如何定位、如何發展值得深思。

一、政府集中采購的法定定位

我國《政府采購法》對政府集中采購的定位做出規定：“納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。（第七條）” 、“設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。（第十六條）”、“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。（第十八條）”由此可以認定：

（一）政府集中采購項目的委托不具有可競爭性

政府集中采購機構是人民政府設立的非營利事業法人，政府集中采購是政府行為，不是市場行為。其利在于，一方面便于實現政府的公共目標；另一方面便于政府對其實施有效監督。

根據《政府采購法》規定，采購人在采購納入集中采購目錄的政府采購項目時，必須委托集中采購機構代理采購。這種委托行為是法定的委托，具有惟一性和不可變通性。因此，規避此行為就是不合法的行為。政府集中采購機構這種獨特的地位決定了納入集中采購目錄的政府采購項目的委托不具有競爭性。

（二）政府集中采購機構參與其他政府采購活動具有可競爭性

采購人采購未納入集中采購目錄的政府采購項目時，可以委托集中采購機構在委托的范圍內組織實施，也可以委托其他采購代理機構采購，這就決定了政府集中采購機構參與其他采購活動具有充分的競爭性。對于非集中采購項目，采購人委托誰去組織政府采購活動具有廣泛的選擇性，政府集中采購機構可以憑借自身優良服務、規范行為，同具有政府采購代理資格的社會招標代理機構進行競爭。

二、政府集中采購的現實定位狀況

《政府采購法》實施三年多來，政府采購工作漸入正軌，政府集中采購的法定定位已很明確，但現實中并沒有完全實現立法初衷，導致現實定位與法定定位相偏離，表現為：

（一）政府集中采購機構設置多元化

按照《政府采購法》的要求，政府集中采購機構應由政府部門設立，為非營利事業法人，屬社會公益組織。但現實中機構設置五花八門，呈多元化狀態。從機構性質看，有事業，有企業；從預算管理看，有全額，有差額，也有自收自支；從人員管理看，有依照公務員管理，有按事業編制管理，也有市場化管理。該現狀使政府集中采購在機構設置上偏離了法定定位。

（二）政府集中采購行為無序化

由政府集中采購機構設置的多元化，導致政府采購領域集中采購行為的無序化。政府集中采購項目的委托表現出一定的競爭性和市場化行為。在機構設置上部分地區和部門設立多個政府集中采購機構；在項目委托上一些部門和單位熱衷于部門采購和分散采購，有些地區將集中采購項目全部委托招標代理機構組織實施；有些地區部分委托集中采購機構、部分委托社會招標代理機構采購。致使政府集中采購項目的委托失去了其法定意義，政府集中采購機構的公共服務職能受到沖擊。

由于中介機構是以營利為目的，必然追求效益最大化，不可能承擔公共服務的職能與作用，還加大了采購成本。采購過程易受部門利益影響，容易產生權力尋租，造成浪費，引發腐敗。同時，委托行為的混亂不利于政府采購規模的擴大和采購方式與形式的探索和發展，最終造成政府采購應有的政策功能得不到充分發揮。

三、實現政府集中采購的“有位有為”

隨著政府采購制度的不斷深化完善，必須認真把握政府集中采購的法定定位，在更多方面有所作為。

（一）嚴格政府集中采購機構的法定定位

嚴格政府集中采購機構的法定定位就要在機構設置上充分體現政府集中采購機構的法定要求。在組織實施采購活動中體現集中采購機構是集中采購的法定代理機構，其組織實施集中采購目錄內項目的政府采購活動是法律授權行為，是政府公權力的讓渡，是政府實現公共資源公開配置的載體。任何單位和組織不得干涉和介入政府集中采購項目的組織實施。

（二）積極營造規范有序的發展環境

第一，政府采購監管部門要嚴格計劃批復，嚴格政府集中采購目錄的執行；要不斷擴大集中采購范圍，擴大集中采購規模。第二，采購單位要高度重視、統一認識，按程序、期限報送采購計劃。對納入集中采購目錄的政府采購項目，嚴格依法委托集中采購機構采購，為政府集中采購營造有位有為的發展環境。

（三）努力創新發展，有所作為

政府集中采購機構要有所作為，除借助政府部門的客觀定位，依賴良好的發展環境外，還必須強化自我功能，用創新發展推動有所作為。

一要創新管理制度，實現公開、公平、公正的政府采購交易行為，在節約財政資金，規范市場秩序中有所作為。近年來，隨著政府采購工作不斷深入，政府采購制度建設得到了進一步加強。《政府采購法》的頒布和財政部18、19、20、31號部長令的相繼出臺，為規范政府集中采購行為提供了相關法律依據，但還有許多方面有待進一步加強和完善。應盡快制定《政府采購法》實施細則，制定工程和服務類項目采購實施辦法；研究協議供貨、定點采購等規范操作制度；探索完善有關電子政府采購、評標管理等方面的制度。

二要創新工作方法，實現規模效益，在發揮政府采購政策功能中有所作為。要通過實現協議供貨、定點采購、電子政府采購等方式，擴大政府采購規模，提高采購效率。結合國民經濟和社會發展目標，探索通過集中采購實現宏觀經濟調控政策功能的方式方法。最近，國務院、國家發改委、財政部、信息產業部對政府采購國產自主創新產品、節能產品、無線局域網產品提出具體要求，出臺了《政府采購節能產品實施意見》、《政府采購無線局域網產業實施意見》等，采購機構要研究落實國家宏觀經濟調控政策的具體辦法，結合工作實際，提出具體措施，充分發揮集中采購的作用，在政府宏觀經濟調控中有所作為。