中國社會保險制度之公平性缺失問題研究

摘要：公平是社會保險制度的核心理念和基本價值目標(biāo)。不論從享有社會保險權(quán)利主體的普遍性程度，還是從制度內(nèi)權(quán)利與義務(wù)配置的合理性來衡量，中國社會保險制度都嚴(yán)重欠缺公平性。導(dǎo)致公平性缺失的主要原因是作為制度建構(gòu)之基礎(chǔ)的價值理念有缺陷、制度建構(gòu)和實施中政府責(zé)任的棄守、法律和政策的產(chǎn)生機制與程序上存在缺陷等。解決公平性缺失問題的對策在于這三個方面的改進方法之中。

關(guān)鍵詞：社會保險； 社會公平； 成因； 對策

中圖分類號：Ｆ842 文獻標(biāo)識碼：Ａ

一、社會保險制度的公平理念

要對中國社會保險制度的公平性程度進行度量和分析，自當(dāng)首先界定公平的含義。可是，對“公平”作一個準(zhǔn)確的定義，實非易事。經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等諸多人文社會科學(xué)分支都把公平問題作為自己的研究對象。經(jīng)濟學(xué)家們關(guān)于機會公平、過程公平、起點公平與結(jié)果公平的議論紛紜。哲學(xué)倫理學(xué)上以理查德·黑爾為代表的功利主義學(xué)派與哈耶克、羅爾斯為代表的自由主義學(xué)派關(guān)于正義公平公正的理論爭端更是廣為人知。法學(xué)學(xué)科內(nèi)對公平的含義與標(biāo)準(zhǔn)問題也有多種理論解說，從古代亞里士多德關(guān)于“分配的正義”與“改正的正義”理論到現(xiàn)代《布萊克法律辭典》“公平乃是指在利益沖突的情況下保持平衡，擺脫偏頗”的釋義等等不一而足。本文不可能耽于公平的概念之爭。鑒于公平概念雖有千說，但總歸是以權(quán)利和利益的合理分配為核心來定義的，筆者借鑒法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)以及倫理學(xué)的研究成果，對公平作如下描述性的界定：所謂公平，從經(jīng)濟學(xué)的角度講，是利益與負(fù)擔(dān)（如風(fēng)險、成本等）配置的合理性與正當(dāng)性。從法學(xué)的角度言之，是指權(quán)利義務(wù)分配的合理性與正當(dāng)性。

社會保險制度作為國民收入的再分配的最重要方式與手段之一，其目的和功能均在于糾正由市場法則所主導(dǎo)的一次分配的不公平結(jié)果，消除絕對貧困，縮小貧富差距，維護社會平衡和穩(wěn)定。

這一論斷首先可從倡導(dǎo)社會保險制度建立的各種學(xué)說理論中得到印證。19世紀(jì)末20世紀(jì)初主導(dǎo)英國現(xiàn)代社會保險制度建立的新自由主義和費邊社會主義認(rèn)為：“廣泛存在的貧困是財富分配不公正的結(jié)果……國家為了保證所有公民有公平獲取自己那份財產(chǎn)的機會，有權(quán)和有責(zé)任對個人的財產(chǎn)權(quán)進行干預(yù)。”①英國新自由主義的這種觀念即后來出臺的貝弗里奇報告的理論基礎(chǔ)。英國1906年和1946年開始的兩次大規(guī)模社會保障立法，均是這種思想理論的直接實踐。主導(dǎo)德國、法國等歐洲大陸國家社會保險制度建立的社會民主主義理論，更直接地鼓吹通過建立社會保障制度來消滅貧困，實現(xiàn)國民收入的公平分配和充分就業(yè)，擴大生活福利，最終實現(xiàn)社會主義制度。在美國社會保險制建立過程中扮演了重要角色的羅斯福主義，提出了安全保障社會化理論，一反美國保守主義傳統(tǒng)，也更多地包容了社會公平的理念。

公平作為社會保險制度建立的理念基礎(chǔ)，同樣可從國際社會保障立法文獻中獲得有力的確證。如聯(lián)合國《人權(quán)宣言》第二十三條之（三）：“每一個工作的人，有權(quán)享受公正和合適的報酬，保證使他本人和家屬有一個符合人的尊嚴(yán)的生活條件，必要時并輔以其他方式的社會保障。”聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第九條：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有社會保障，包括社會保險。”第十一條：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)”。其它如歐洲社會憲章②等立法文獻，均以各種相似的表述方式宣示公平是其制度的核心價值訴求。

由此可見，公平是各國社會保險制度最基本的價值目標(biāo)和核心理念，并通常在立法上體現(xiàn)為社會保險法的基本原則。同理，公平在中國社會保險制度中也應(yīng)該是其最基本的價值理念和社會保險立法司法的基本原則之一。對此，理論上應(yīng)當(dāng)無需再作論證。但鑒于中國現(xiàn)在失衡的社會情勢，在實踐中卻需要經(jīng)常不斷地予以有力的重申。

前文已從內(nèi)涵上將公平界定為利益與負(fù)擔(dān)（如風(fēng)險、成本等）配置的合理性與正當(dāng)性，亦即權(quán)利義務(wù)分配的合理性與正當(dāng)性。若從外延的方面考察，說公平是社會保險制度的核心理念和基本價值訴求，則包含著兩重意思，一是放在整個社會大系統(tǒng)中來看，社會保險制度應(yīng)當(dāng)成為一種工具，即一種通過財富再分配使整個社會在利益與負(fù)擔(dān)或權(quán)利與義務(wù)的配置上趨于合理與正當(dāng)?shù)墓ぞ撸欢窃谏鐣ｋU制度內(nèi)部，通過制度設(shè)計，實現(xiàn)社會保險利益與負(fù)擔(dān)或權(quán)利與義務(wù)配置的合理。

所謂社會保險制度的公平性分析，一般多在第二種意義上作分析。但鑒于中國的特殊情況，本文將就兩方面均作考察，理由有二：一是兩者雖各有側(cè)重（前者側(cè)重于制度外，而后者側(cè)重于制度內(nèi)），但其目標(biāo)和功能均指向社會公平的實現(xiàn)，二是在邏輯上完全可以把前者化歸為后者，即以人人有權(quán)享有社會保險為邏輯前提，把我國目前仍在社會保險制度覆蓋范圍之外的所有群體成員視為制度內(nèi)的成員——只不過其在該制度下所獲得的利益或權(quán)利為零。如此，也就可以統(tǒng)一于上述第二種意義上對中國社會保險制度的公平性作分析判斷。

二、我國現(xiàn)行社會保險制度公平性程度的度量

在上面定性描述的基礎(chǔ)上，我們首先立足社會保險制度之外，來考查我國現(xiàn)行的社會保險制度的公平性問題，即從我國享有社會保險權(quán)利的主體的普遍性程度，來分析判斷我國社會保險制度的公平性程度。

在這方面，中國現(xiàn)行制度存在的第一個問題是險種不全。國際勞工組織《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》根據(jù)人們經(jīng)常面臨的風(fēng)險和基本保險需求確立了九大社會保險險種。我國迄今為止為五大險種。險種較少的結(jié)果是，人們的一些經(jīng)常性的風(fēng)險不能借助社會分擔(dān)機制來避險或化解，只能自己獨自承擔(dān)。從社會大系統(tǒng)的角度觀之，則削減了通過社會保險調(diào)節(jié)分配、追求公平的范圍、方式和力度。

第二個問題，也是影響最大的問題，是已有的五大保險制度規(guī)定的適用條件和范圍過于狹隘。適用的主體基本限定在城鎮(zhèn)居民范圍內(nèi)，即使對城鎮(zhèn)居民通常也還有更細(xì)更苛的條件限制。如中國的基本養(yǎng)老保險最初只覆蓋國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)及其職工，1999年擴大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，2002年才開始擴大到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。這樣的制度設(shè)計自然把大部分人口排除在制度之外，其中最突出的就是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口。迄今為止，我國尚沒有頒布實施過一部建立農(nóng)村社會保險制度的法律或法規(guī)。

若驗之以具體實施的情況，更可以看出公平性欠缺的嚴(yán)重程度。根據(jù)中國政府2002到2004年相繼公布的勞動和社會保障方面的白皮書資料，2003年末全國總?cè)丝跒?29227萬人，年末全國就業(yè)人員74432萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員25639萬人。迄于2003年底，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為15506萬人，占總?cè)丝诘?1％、占就業(yè)人員的20％；參加失業(yè)保險的人數(shù)為10373萬人，占全部就業(yè)人員的13％，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的40％；參加醫(yī)療保險的人數(shù)為10895萬人，占總?cè)丝诘?％（另據(jù)勞動與社會保障部2003年統(tǒng)計資料，為占我國人口的15％）；參加工傷保險的職工人數(shù)為4996萬人（至2004年6月底），占就業(yè)人員的6％。2003年底，全國參加生育保險的職工僅為3655萬人。

社會保險普遍性原則，即社會保險應(yīng)該滿足全體居民不同的社會保險需求，是主導(dǎo)英國社會保險制度建立的貝弗里奇報告即已經(jīng)確立的社會保險基本原則。中國已批準(zhǔn)加入的聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第九條亦明文規(guī)定“本公約各締約國承認(rèn)人人有權(quán)享有社會保障，包括社會保險”。社會保險的普遍性原則蘊涵著的基本理念即平等性。因此，這本屬于平等概念的范疇，是近現(xiàn)代以來政治與法律制度所普遍確認(rèn)的主體平等原則在社會保險領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和要求。但同時也是一個公平的問題，因為公平是以主體平等為邏輯前提的，即平等是公平的基礎(chǔ)。所謂平等主體平等對待，不平等主體各安本分是也。如果某些主體因為各種所謂原因被不平等地排斥于一國社會保險制度之外，則無需再談如何在制度內(nèi)分配保險權(quán)利與義務(wù)，以便達(dá)到合理與正當(dāng)?shù)膯栴}了。從社會整體的角度來看，則使社會保險制度失去了作為一種通過財富再分配方式使整個社會在利益與負(fù)擔(dān)或權(quán)利與義務(wù)的配置上趨于合理與正當(dāng)?shù)墓ぞ叩膬r值。果如此，自是最大的不公平。

再從我國社會保險的制度設(shè)計本身來度量其公平性問題，即分析制度內(nèi)之社會保險利益與負(fù)擔(dān)或權(quán)利與義務(wù)的配置是否體現(xiàn)了合理性與正當(dāng)性（礙于篇幅，以醫(yī)療保險為例）。

與法學(xué)家、倫理學(xué)家主要從定性分析角度討論公平問題不同，經(jīng)濟學(xué)家們，如阿特金森、阿馬蒂亞．森等，早就對度量不平等的一般定量方法進行了系統(tǒng)的研究。格蘭特、馬休斯等人以上列學(xué)者的研究為基礎(chǔ)，創(chuàng)造了一套常用于醫(yī)療保險公平性度量的指標(biāo)和方法，如極差法、基尼系數(shù)、差異指數(shù)、集中系數(shù)等，用于對醫(yī)療保險公平性進行評估。也有不少經(jīng)濟學(xué)者運用這些理論與工具，對中國醫(yī)療保險制度的公平性進行了研究。如閆菊娥、張靜1998年通過對城鄉(xiāng)居民期望壽命、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率等健康狀況指標(biāo)進行國際比較和區(qū)域比較，探討了中國城鄉(xiāng)居民健康狀況的公平性狀況。③張鷺鷺等人于2000年對地區(qū)醫(yī)療人力及床位的人口及地理分布公平性進行了評估研究。④歐序生于2001年對三峽農(nóng)村貧困地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的研究揭示了不同收入人群在獲得基本衛(wèi)生服務(wù)方面的不公平性。⑤吳成丕在2003年以威海為例對中國醫(yī)療保險制度改革中的公平性所作研究，比較全面地分析了醫(yī)療保險制度改革對衛(wèi)生服務(wù)利用的公平性、籌資的公平性及其再分配效應(yīng)的影響，其研究結(jié)果認(rèn)定1999年確定的醫(yī)療保險制度改革使籌資不平等和收入因素引起的衛(wèi)生服務(wù)利用上的不平等有所改善，但其它因素影響變化各異，尤其是改革后籌資系統(tǒng)的再分配效應(yīng)反而加大了參保人收入的不平等。⑥

更具普遍意義的研究結(jié)論來自2004年12月零點調(diào)查和指標(biāo)數(shù)據(jù)網(wǎng)與哈佛大學(xué)有關(guān)機構(gòu)合作完成的《中國居民評價政府及政府公共服務(wù)研究報告》。該報告表明中國衛(wèi)生資源分配中的不公平不僅僅體現(xiàn)在醫(yī)療保險覆蓋率上，在保險制度覆蓋范圍內(nèi)也是存在的。城鎮(zhèn)內(nèi)部不同群體間衛(wèi)生資源占有程度同樣差別巨大。總的趨勢是，學(xué)歷越高、職業(yè)越良好的群體享有醫(yī)療保險的程度也越高。⑦即醫(yī)療補貼是不成比例地補貼給了少數(shù)富裕人群而不是貧窮的城市家庭。現(xiàn)實中人們對此的主觀感受可能更為直接和深刻，一些國有企業(yè)職工的小額醫(yī)療支出經(jīng)常被拖欠不報銷，有些人卻以醫(yī)院為日常生活地，公費醫(yī)療費用動輒以萬計。世界衛(wèi)生組織在其2000年的研究報告中，就全球191個國家的醫(yī)療保健制度的公平合理性進行排名，中國排在第188位，列倒數(shù)第四位。

類似醫(yī)療保險制度的情形，在養(yǎng)老保險、⑧失業(yè)保險等其他領(lǐng)域同樣存在，甚至更為嚴(yán)重。如在基本養(yǎng)老保險制度中，個人賬戶繳費率高達(dá)11％，社會統(tǒng)籌部分（以公平性為主要取向）的比重明顯偏小。種種跡象表明，中國社會保險制度于制度規(guī)則設(shè)計上即存在著內(nèi)在的缺陷，使得利益分配、成本分?jǐn)偂L(fēng)險負(fù)擔(dān)等方面都欠缺公平性，資源分配極不合理。這就使得我國社會保險制度失去了作為財富再分配的最重要方式與手段的作用，難以發(fā)揮其矯正一次分配的不公平、消除貧困、縮小差距、維護社會公平正義的功能，甚至于社會保險制度本身還成了分配不公平的放大器。

中國社會貧富差距急速擴大的事實正可以佐證這一結(jié)論。用于衡量貧富差距的基尼系數(shù)，在我國已由1995年的0．389上升到2002年的0．5左右。⑨據(jù)有些學(xué)者的計算，由于大量的灰色收入和黑色收入未能進入統(tǒng)計范圍內(nèi)，實際值可能達(dá)到0．6左右。另據(jù)國際勞工組織1995年發(fā)表的資料，絕大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1．6，只有三個國家超過了2。中國便是其中之一。1995年后情況更急劇惡化，2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民純收入之比為3．11∶1。⑩毫無疑問，中國已經(jīng)是世界貧富兩極分化最嚴(yán)重的國家之一。這無疑也是中國社會保險制度在調(diào)節(jié)財富分配、追求社會公平上軟弱乏力的表證。

三、現(xiàn)行社會保險制度公平性缺失問題的成因

檢討我國社會保險制度公平性缺失之原因，首先是作為制度建構(gòu)之基礎(chǔ)的價值理念存在嚴(yán)重缺陷。

其一，中國社會保險制度從建制開始就有差別對待的趨向，迄今沒有真正確立起“人人有權(quán)”的主體平等的理念。

近代以來，平等觀念不但是世界各文明國家和族群追求的政治理想，而且已經(jīng)成為現(xiàn)當(dāng)代各種政治與法律架構(gòu)之合法性的基礎(chǔ)。可以說，它是現(xiàn)代文明社會得以建立的最重要的幾塊基石之一。《世界人權(quán)宣言》第1條開宗明義地寫著“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”。具體到社會保障領(lǐng)域，聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第9條明文規(guī)定“本公約各締約國承認(rèn)人人有權(quán)享有社會保障，包括社會保險”。

主體平等在社會保險領(lǐng)域中的確切含義，首先是指“人人有權(quán)”，即貝弗里奇報告就已確認(rèn)的“社會保障應(yīng)該滿足全體居民不同的社會保障需求”；第二、這種權(quán)利是無條件的，或者說其惟一的條件就是“生而為人”，正如《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》在序言中兩次確認(rèn)的，“這些權(quán)利是源于人身的固有尊嚴(yán)”，而非以權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)或別的什么條件為根據(jù)和理由的；第三、它并不排斥根據(jù)主體的不同情況（包括不同的社會保險需求）采用不同的制度或方式來實現(xiàn)這種權(quán)利。即平等觀念并不排斥方式手段的差異性，不否認(rèn)社會保險制度要依地區(qū)與產(chǎn)業(yè)差異、歷史傳承、財政能力等等因素做適當(dāng)靈活的安排或者要有過渡期，但應(yīng)予申明的是，所有這些考慮與主體平等原則比起來，均只能是從屬的。被一些人強調(diào)的“權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)原則”也只能是第二位的。

主體平等理念與社會保險公平性之間的關(guān)系，從邏輯的層面說，平等是公平的前提和基礎(chǔ)。沒有這個基礎(chǔ)，往往在立法建制時就差別對待、分等處理。所謂平等主體才有平等對待，不平等主體之間，何來公平？從制度的層面說，則牽連甚廣，當(dāng)中最直接地關(guān)系到的則是社會保險普遍性原則的兌現(xiàn)，即社會保險覆蓋率問題。中國社會保險覆蓋率很低，使得制度嚴(yán)重欠缺公平性，究其根源，正在于中國社會保險制度從建制開始（五十年代建立與計劃經(jīng)濟相對應(yīng)的勞保制度時）就有差別對待的傾向。九十年代構(gòu)筑市場經(jīng)濟條件下的社會保險制度時更趨嚴(yán)重，迄今沒有真正確立起“人人有權(quán)”的主體平等的理念。回溯中國歷史，我們的傳統(tǒng)里不乏“均貧富”的公平理想，可從來沒能實現(xiàn)，甚至連接近都談不上，其原因也正在于我們還有另一種更深的傳統(tǒng)，即從觀念到制度，所在都是人分九等、各有本份。這種主體平等理念上的缺位，不但是造成中國社會保險制度不公平的最基本原因，而且是我國當(dāng)今諸如城鄉(xiāng)二元分裂、貧富兩極分化等更深、更廣、更重大的社會問題的構(gòu)成原因。

尤其值得強調(diào)的是，“人人有權(quán)享有社會保險”的平等理念，不但關(guān)系到制度的公平性，而且關(guān)系到我國社會保險制度的統(tǒng)一性，即它也是建立一個全國基本統(tǒng)一的社會保險法律制度的最重要的理論根據(jù)和觀念基礎(chǔ)。舍此不顧，中國社會保險制度就真會如一些人以諸如地區(qū)差異、歷史狀況、財政能力等各種客觀原因或所謂“權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)原則”為口實所主張的那樣，成為各種零碎的各別的制度安排。

其二，價值理念上第二個缺陷，來自于對效率與公平關(guān)系的認(rèn)識偏差。

中國在改革開放25年后，由分配十分平均的國家一變而為世界上基尼系數(shù)最高的國家之一，貧富差距擴大的速度之快，與我們對這二者關(guān)系在認(rèn)識與處置上不盡恰當(dāng)有著非常密切的關(guān)系。它也同樣對我國社會保險制度殘缺不全、僅有的社會保險制度公平性嚴(yán)重缺失負(fù)有重要的責(zé)任。因為社會保險制度正是一頭聯(lián)系著貧困，另一頭聯(lián)系著公平。

首先回顧我國在效率與公平關(guān)系上的政策立場之變化過程。從建國到80年代，中國總體政策置公平于效率之上，這是沒有什么疑問的。直到1992年，中共十四大政治報告依然是提“兼顧效率與公平”。變化就發(fā)生在次年。1993年11月中共十四屆三中全會在《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，開始提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則。此后，在歷次重大會議的報告文獻中都把它作為基本指導(dǎo)原則予以重申。(11)而根據(jù)上文關(guān)于貧富差距的經(jīng)濟學(xué)統(tǒng)計與研究結(jié)果，我國衡量貧富差距的基尼系數(shù)指標(biāo)也與上述政策變更的時序相一致，同步升高。在1992年到2001年的十年中，基本上以每年10％的速率快速上漲，近三、四年內(nèi)，則呈急劇升高的態(tài)勢。有資料表明，我國城鎮(zhèn)最富有的20％家庭最近十年內(nèi)收入增長速度為222％，而即便是采自由放任主義的美國，20％最富有家庭收入的同期增長速度也只為15％。(12)

由此可見，效率與公平關(guān)系的處置原則的變化與我國貧富差距的急劇擴大有著顯著的相關(guān)關(guān)系。有學(xué)者就1992年以來中美兩國出現(xiàn)收入分配差距擴大的相同趨勢進行比較研究，得到的結(jié)論是，決定性的原因有兩個：一是兩國均采用市場制度，在市場本身規(guī)律的作用下，兩國收入分配差距都趨向于擴大；二是兩國政府為應(yīng)對經(jīng)濟與政治的挑戰(zhàn)，都采用了效率優(yōu)先于公平的原則。(13)

這樣說并不是要否定這項原則，恰恰相反，筆者認(rèn)為效率優(yōu)先于公平在市場經(jīng)濟條件下乃是必然的客觀規(guī)律，甚至沒有什么合理不合理的問題。我所質(zhì)疑的是我們對這條規(guī)律的利用或者說處置是否得當(dāng)。

第一，從人們對我國收入分配差距擴大的認(rèn)同感遠(yuǎn)低于美國等一些基尼系數(shù)也較高的國家的現(xiàn)象出發(fā)，得質(zhì)疑我國近期的政策處置是否能帶來真正的經(jīng)濟效率（即資源配置實現(xiàn)了最大的價值，或即實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)）。有學(xué)者從研究中得出的結(jié)論是，“我國居民收入差距的形成與讓一部分地區(qū)和個人先富起來的政策密切相關(guān)，即我國的差距是政策性的。而政策的靈活性、可變性使差距的拉開并不都是資源優(yōu)化配置、效率提高的結(jié)果，其間必然伴隨著一些主觀性、隨機性的經(jīng)濟行為。這種情況下的差距拉大，通常伴隨效率的轉(zhuǎn)移或損失”。(14)世界銀行研究報告則得出更具普遍性的結(jié)論，即均衡的不平等是低效率的，犧牲了公平，也就犧牲了效率。(15)亦即兩者并不是相互矛盾的，真正能夠提高效率的制度，通常是符合公平原則的。

第二，在市場經(jīng)濟條件下，效率優(yōu)先于公平，不存在合理與否的問題，乃是微觀經(jīng)濟中必然的現(xiàn)實。即市場規(guī)律、市場競爭必然會把效率置于公平之上。換言之，效率是市場本身就可以解決的——且按照自由主義經(jīng)濟學(xué)的觀點看，國家越不介入干預(yù)，經(jīng)濟越有效率。因此，也就用不著國家動用公權(quán)力把效率優(yōu)先于公平作為公共政策來推動。而市場在褒揚效率的同時，恰恰是損害弱者的利器。故有賴國家介入才可能得以實現(xiàn)的，恰恰是與效率相對的公平。我國政府過往以公共權(quán)力推行效率優(yōu)先于公平的公共政策，在需要矯正計劃經(jīng)濟體制下嚴(yán)重的平均主義弊端的某些時段或尚有可理解的理由。若長此以往，則不能不謂有誤用公共權(quán)力之嫌。

再退一步說，即便要把效率優(yōu)先于公平作為公共政策來推動，也不應(yīng)一追到底，推到諸如社會保障領(lǐng)域中來。因為社會生活的不同領(lǐng)域運行著不同的規(guī)律，調(diào)控它們的法律制度也必然遵循不同的原則（它們相互之間往往是相異而又互補的關(guān)系）。社會保險的主要宗旨與功能是促進社會的相對公平和安定，倘也以效率為優(yōu)先，則社會公平無立足之地矣。

其次，在社會保險制度建構(gòu)和實施中，政府職責(zé)的棄守，是我國社會保險制度公平性嚴(yán)重缺失的又一基本原因。

無論歷史或現(xiàn)實，亦無論外國還是中國，社會保險法律制度發(fā)展的歷史表明，國家與政府或者說公共權(quán)力在這種制度的建立和實施中的作用是不可或缺的。它不象民商法規(guī)則可由市場與交易中自發(fā)產(chǎn)生。因此，一國之公民的社會保險權(quán)利的實現(xiàn)有賴于公共權(quán)力的運用和推動，國家是對此負(fù)有憲法和法律上的義務(wù)與責(zé)任的。

國家的義務(wù)與責(zé)任之內(nèi)容（換個角度看，即國家公權(quán)力的運用方式），總括為兩個方面。其一，是通過立法手段，建立起好的社會保險制度。制度不善，責(zé)任絕對是在國家政府，這是毫無疑問的。其二，是通過公共行政有效地實施和執(zhí)行法律制度（如果說還有第三方面的話，那當(dāng)然是通過司法救濟來保障社會保險權(quán)利，因與公平性問題關(guān)系略遠(yuǎn)，本文不論）。

提到社會保險的國家或政府責(zé)任，很多人會即刻想到政府的財政義務(wù)。其實，政府的財政責(zé)任固然重要，但并不是全部，甚至不是首要的。從中國社會保險的現(xiàn)實情況看，制定好的法律制度（包括改革不適用的舊制度）、建立良性的運行機制、組織起社會各界別參與到社會保險事業(yè)中來，甚至是較之承擔(dān)財政責(zé)任更為首要的。對中國政府是否履行了自己的義務(wù)與責(zé)任，可能會有不同的評價。從我們的社會保險法律制度殘缺不全、不盡人意的現(xiàn)狀，從我們國家大部分公民仍生活在社會保險制度之外的事實，從我國保險基金收不抵支、個人帳戶空帳運行（2004年中國養(yǎng)老金缺口已達(dá)2．5萬億元人民幣）、基礎(chǔ)管理水平落后、統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真等等情況看，(16)答案不太可能是肯定的。這些問題的存在影響及于社會保險的各個方面，尤其得對我國社會保險制度公平性嚴(yán)重缺失問題負(fù)責(zé)。比如，國家拖欠老職工保障資金的問題（2001年算賬至少是18000億元）就是政府責(zé)任棄守之顯例。(17)

第三，中國社會保險制度欠缺公平性的問題，與我國法律和公共政策的產(chǎn)生機制與程序之缺陷有密切關(guān)系。

為什么偏廢的價值觀念或指導(dǎo)思想會在我們的公共事務(wù)決策與管理中占據(jù)主導(dǎo)地位？為什么這種片面觀念及相應(yīng)制度出現(xiàn)后又長時期未能矯正？這些問題迫使我們不得不深入思考。這就必然觸及我們國家公共權(quán)力運行中的一些制度缺陷。

公平性問題主要關(guān)系到弱勢階層、弱勢群體利益的保護。這個問題沒有解決好的根源，正在于他們?nèi)鄙俸葱l(wèi)自己權(quán)利和利益的手段，即制定法律和公共政策時的話語權(quán)，亦即參與國家和公共事務(wù)決策與管理的民主權(quán)利。就此而論，中國社會保險制度欠缺公平性的問題，可謂病在實體而根在程序。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞．森在研究饑荒與貧困問題時，就政治與公民權(quán)利和防止嚴(yán)重災(zāi)難之間的關(guān)系所做實證分析得出的結(jié)論是：窮人比之富人更需要民主制度的保護。(18)只有這些群體在法律和政策制定中獲得更多的表達(dá)與表決等等程序上權(quán)利，他們的實體權(quán)利和利益才能得到尊重和有效的保障。尤需強調(diào)的是，任何替代的方案，比如專家學(xué)者的代言，恐怕都難以真正濟事——正如有些學(xué)者與地方政府拿出一套把農(nóng)民工納入所在城市養(yǎng)老保險體系的所謂支農(nóng)擴面方案，農(nóng)民工卻不歡迎（他們眼前更需要的是工傷保險、醫(yī)療保險）。道理很簡單，社會科學(xué)領(lǐng)域不似自然科學(xué)那樣存在鐵定的客觀真理，這里更多時候是在作價值判斷。而正如經(jīng)濟學(xué)之“經(jīng)濟人”理論假設(shè)所示，每個人是他自己利益的最好判斷者。因此，中國社會保險制度中公平性缺失問題的解決，無論是從立法和制定政策的角度，還是從此后的政策與法律實施的層面來看，都有待我們國家在這方面的進步。

四、矯治公平性缺失問題的對策建議

針對我國社會保險制度公平性缺失的上述表現(xiàn)形態(tài)及其成因，筆者提出下列幾點建議，作為解決這一問題的對策。

第一，盡可能地改進社會保險政策和法律產(chǎn)生的程序機制，推動經(jīng)濟民主，使弱勢階層和群體的意見能夠更直接有力、更準(zhǔn)確全面地表達(dá)出來，使其利益得到更符合公平正義的尊重、確認(rèn)和保障。

第二，政府應(yīng)肩負(fù)起自己的社會責(zé)任，當(dāng)前最首要的是制定強有力的社會政策，建立更完善的法律制度，建構(gòu)起依法運作的機制。然后才是組織社會各方力量參與，籌集資金，加強管理，保證法律的實施和執(zhí)行。

第三，不論是改進立法程序機制，還是制定社會保險政策和法律，都應(yīng)當(dāng)以主體平等為最基本的原則，并且強化社會保險是重要人權(quán)的權(quán)利意識。

第四，更準(zhǔn)確全面地認(rèn)識和處理效率與公平的關(guān)系，政府應(yīng)更多地把公共權(quán)力和公共資源用于推動和保障社會公平的實現(xiàn)。

第五，應(yīng)在“人人有權(quán)享有社會保險”的基本理念的基礎(chǔ)上，堅定地朝著建立全國基本統(tǒng)一的社會保險法律制度邁進。社會保險本質(zhì)上就是以追求社會公平為目的的財富的再分配，是利益的再調(diào)整。如果過多地強調(diào)諸如地區(qū)的、部門的、產(chǎn)業(yè)的、城鄉(xiāng)的差異性及各種特殊利益的照顧，則不但會使中國社會保險制度支離破碎，更重要的是會使其背離社會保險制度的本質(zhì)目的，徹底喪失其功能。

此外，必須抓住制度變革的機遇期#65377;否則，現(xiàn)存的利益格局一旦穩(wěn)定下來，改制將面臨更大的難度和更高的成本#65377;

①和春雷主編:《社會保障制度的國際比較》，法律出版社2002年版，第28頁#65377;

②Deborah Lockton，Employment Law，3rd edition，p.882，Butterworths，2000#65377;

③閆菊娥#65380;張靜:《我國城鄉(xiāng)居民健康公平性分析》，《衛(wèi)生軟科學(xué)》1998年第6期#65377;

④張鷺鷺等:《區(qū)域內(nèi)醫(yī)院醫(yī)療資源配置公平性研究》，《中華醫(yī)院管理雜志》2000年第5期#65377;

⑤歐序生:《三峽貧困地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)公平性研究》，《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2001年第12期#65377;

⑥吳成丕:《中國醫(yī)療保險制度改革中的公平性研究——以威海為例》，《經(jīng)濟研究》2003年第6期#65377;

⑦張慧:《醫(yī)療保障:缺口大且公平性不足》，零點調(diào)查與指標(biāo)數(shù)據(jù)網(wǎng)http://www.horizonkey.com/2005-2-25#65377;

⑧參見汪澤英#65380;曾湘泉:《我國基本養(yǎng)老保險制度的公平問題探析》，《社會保障制度》(人大復(fù)印資料)2005年第2期#65377;

⑨國家統(tǒng)計局:《從基尼系數(shù)看貧富差距》，《中國國情國力》2001年第1期#65377;

⑩張曉山:《改善“三農(nóng)”:首先要改善資源配置》，《經(jīng)濟參考報》2003年4月9日#65377;

(11)史探徑主編:《社會保障法研究》，法律出版社2000年版，第112-113頁#65377;

(12)龔紅娥:《城里人貧富差距大嗎》，《中國國情國力》2000年第8期#65377;

(13)董全瑞:《1992年以來中美收入分配差距比較》，《中州學(xué)刊》2004年第2期#65377;

(14)董全瑞:《1992年以來中美收入分配差距比較》，《中州學(xué)刊》2004年第2期#65377;

(15)Maurice Schiff:《論不平等的低效率》(On the Inefficiency of Inequality，世界銀行研究報告編號:3360)，http://www.worldbank.org.cn/ 2004-7-7#65377;

(16)何平:《中國社會保障體系研究報告》，武漢大學(xué)社會保障研究中心網(wǎng)站http://csss.whu.edu.cn/ 2003-6-3#65377;

(17)吳敬璉:《中國金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展》(中國金融:走向理性繁榮——建立開放條件下的金融新秩序會議紀(jì)要)，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心網(wǎng)站 http://ccer.org.cn/2003-3-17#65377;

(18)英#8226;阿馬蒂亞.森:《饑荒與貧困》，王宇#65380;王文玉譯，商務(wù)印書館2001年版，第83-97頁#65377;

(責(zé)任編輯 王 剛)