完善全國人大專門委員會的主要路徑

全國人大專門委員會是全國人大及其常委會根據憲法和需要設立的常設專門機構，是全國人大及其常委會發揮權能的組織基礎。在社會發展日益精細化、專業化的條件下，它對實行“議行合一”原則的全國人大及其常委會有效地發揮權能有著不可替代的重要作用。可見，全國人大專門委員會的完善是加強全國人大常委會制度建設、完善人民代表大會制度的重要內容。正因如此，《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》成了《若干意見》的五個相關文件之一。那么，如何完善全國人大專門委員會呢？根據《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》及鑒于理論界在這方面的研究成果，我們認為，完善全國人大專門委員會的路徑主要有以下三個方面。

第一，加強全國人大專門委員會的自身建設。

首先，要根據實際需要對全國人大專門委員會的設置予以適當調整并增加其數量。專門委員會的設置一般采用與政府部門對口設置和按專業領域設置兩種方式，有時也可以二者并用。我國全國人大現有的９個專門委員會主要是按專業領域設置的。鑒于現在各專門委員會的工作范圍和工作量差別極大，不同的委員會之間存在著忙閑不均、重復工作等現象，并在一定程度上影響了專門委員會的工作效率和質量，很有必要對現有專門委員會進行適當調整。可以考慮將有些專門委員會，如教育科學文化衛生委員會，予以分解；將有些專門委員會，如華僑委員會和外事委員會，予以合并。同時，隨著經濟、社會的發展，全國人大面臨的事務日益繁多、分工日益精細，應根據實際需要適當增加一些專門委員會，如人權委員會、國防委員會等等。當前，世界上絕大多數國家的議會都設置了１０個以上常設專門委員會，有些國家議會的常設專門委員會甚至超過了２０個。我們也可以考慮使全國人大專門委員會數量達到１０個以上，并最終達到２０個左右，以滿足實際需要。

其次，在全國人大專門委員會的人員構成上，至少應該逐步做到三點：一是鑒于現在的全國人大專門委員會委員平均年齡相對偏大、中青年委員比例較小的問題，要逐步降低專門委員會委員的年齡，使專門委員會委員的年齡結構更為合理，形成老、中、青相結合的梯級結構，并加快全國人大專門委員會委員年輕化的步伐。二是鑒于人大專門委員會組成人員基本上是從黨、政、軍領導崗位轉崗的干部的情況，應改變人大是“二線”的思維定勢，更多地選出有關專業的年富力強的專家學者擔任專門委員會委員，逐步擴大專家學者在全國人大專門委員會的比重，以保證專門委員會委員精通委員會的業務。三是要在逐步實現全國人大常委會委員專職化的同時，逐步使全體常委會組成人員都進入專門委員會工作。

再次，要逐步實行全國人大專門委員會委員的直接選舉制和專任制。我國現有的全國人大專門委員會委員主要是由全國人民代表大會選舉產生的，是間接選舉的結果。我們認為，應逐步實行全國人大專門委員會委員的直接選舉，這樣，全國人大專門委員會就不僅要對全國人大及其常委會負責，更要對選民負責。另外，由于全國人大專門委員會具有協助全國人大及其常委會對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門進行監督的權力，所以應當通過法律規定全國人大專門委員會委員不得在國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門擔任公職，當然，也不得在其它利益集團任職，從而實行全國人大專門委員會委員的專任制，以避免監督主體與監督客體的重合。

最后，要逐步實現全國人大專門委員會工作的程序化與規范化。為此，要制定并貫徹落實委員會議事規則，包括明確的權責范圍、會議制度、工作程序、議案審議過程、辯論及表決辦法等等。

第二，加強并有效發揮全國人大專門委員會的權能。

首先，要加強并有效發揮全國人大專門委員會擬訂和審議法律案的權能。我國目前的立法案主要是由政府部門提出的，這使全國人大常委會在立法中處于比較被動的地位，而且使法律案難以擺脫部門利益的束縛，因此，全國人大專門委員會應加強這項工作，積極主動地向全國人大常委會提出有關立法項目的建議；向全國人大常委會提出與本委員會工作有關、綜合性強、涉及面廣、其他國家機關難于單獨起草的法律案；按照要求審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門提出的法律案并提出意見，尤其要提前介入這些部門提出的法律案，以避免由政府相關部門起草法律案的“立法部門化”傾向。法規的備案審查也是全國人大常委會的一項重要職能。以往，它是由全國人大常委會辦公廳秘書局具體負責的，因為人員不足和工作機制等問題，基本上只是登記備案一下，“被動審查，不告不理”，以致于近２０年來全國人大常委會從未對一件規范性文件進行過審查。為改變這種狀況，專門委員會應加強這方面的工作，不僅要對相關法規進行備案審查，而且要有重點地開展主動審查，主要審查該法規是否與憲法或法律相抵觸，包括是否超越法定權限，其制定過程是否違反法定程序等等。

其次，要加強并有效發揮全國人大專門委員會協助全國人大常委會開展監督的權能。一方面，全國人大專門委員會應協助全國人大常委會開展執法檢查，進行法律監督。法律、法規制定了，如果得不到有效的執行，就仍然只是一紙空文，而要保證其得到有效的執行，執法檢查是一種重要的保障手段。但是，全國人民代表大會由于會期短，無法直接對法律、法規的執行情況進行檢查，僅靠全國人大常委會開展執法檢查顯然是不夠的，所以，全國人大專門委員會對相關法律、法規的執行情況予以檢查就不僅是重要的而且是十分必要的。全國人大專門委員會應做好前期和后期兩方面的工作，對有關法律、法規的執行情況進行調查研究和檢查監督，在此基礎上，提出執法檢查報告；就法律、法規執行主管機關的整改情況聽取匯報，進行跟蹤督查，并督促其將整改情況書面報告委員長會議和常委會會議。另一方面，全國人大專門委員會應協助全國人大常委會對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門進行工作監督，聽取和審議其有關專題工作報告，就報告機關的整改情況聽取匯報，進行跟蹤督查，并督促其將整改情況書面報告委員長會議和常委會會議；對全國人大常委會辦事機構交由國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門承辦的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中、應當重點辦理的建議批評意見進行跟蹤督辦；與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門保持經常性的聯系，搞好調查研究?熏并向全國人大及其常委會提出建議?熏以便于全國人大及其常委會對這些部門進行監督。

最后，要賦予全國人大專門委員會以調查研究的權力。調查研究通常只被當作一種工作方法。我們認為，應將其作為一種重要權力賦予全國人大專門委員會。這樣，全國人大專門委員會依法進行的調查研究就具有了強制性?熏國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門就有義務予以配合?熏并如實提供相關材料和信息。全國人大專門委員會應充分利用這一權力，運用聽取匯報、直接參加有關部門的會議、提出詢問、交換材料、舉行面向社會和公眾的聽證會、問卷調查等多種方式進行調查研究，深入了解改革發展穩定中的重大問題和人民群眾普遍關注的熱點、難點問題，以便為其立法和監督工作夯實基礎和前提。

第三，加強對全國人大專門委員會本身的監督。

全國人大專門委員會作為全國人大及其常委會的常設工作機構，協助全國人大及其常委會行使重要的立法、監督等方面的權能。沒有監督的權力必然走向腐敗。所以，為了保證全國人大專門委員會廉潔、高效地工作，應當重視并加強對全國人大專門委員會本身的監督，包括對其組織及組成人員的監督。這種監督可以來自多個方面：選民的監督；全國人大代表的監督；全國人民代表大會及其常委會的監督；共產黨的監督；國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門的監督；輿論監督，等等。要使各方面的監督制度化，并保證其落在實處，而不流于形式。